Е. В. Лещикова, В. В. Безруких. Без процедуры нет ответственности

Стабильное развитие экономического сектора государства во многом зависит от того, насколько активны и прозрачны действия представителей бизнеса. Именно поэтому деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей всегда находилась под постоянным властным надзором. И сегодня более десятка специально уполномоченных государством органов бдительно отслеживают даже незначительные нарушения законодательства, составляют протоколы по фактам нарушений и назначают административные наказания либо ставят перед компетентным органом вопрос о привлечении правонарушителей к административной ответственности. В частности, по наиболее сложным правонарушениям, совершенным в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, перечень которых обозначен в ч. 3 ст. 23.1. КоАП РФ, только арбитражный суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности.
В свою очередь рвение административных органов по выполнению возложенных полномочий порой столь велико, что качество совершаемых ими действий оставляет желать лучшего. Вполне возможно, что в рамках административной процедуры привлечения к ответственности уполномоченные органы закрывают глаза на эти недостатки. Однако для суда, осуществляющего правосудие, нарушение установленной в КоАП РФ процедуры возбуждения дела об административном правонарушении и составления протокола об административном правонарушении может выступать препятствием в привлечении нарушителя к административной ответственности. Такие нарушения также могут служить основанием для отмены решения административного органа о привлечении к административной ответственности в связи с существенным нарушением порядка применения административного взыскания. Учитывая концепцию правового государства и лежащий в ее основе принцип законности, адресованный прежде всего представителям государственной власти, из двух зол – самоуправных действий административных органов и противоправных действий участников предпринимательского оборота, - большим арбитражный суд признает первое.
Таким образом, разрешая дела о привлечении к административной ответственности, арбитражные суды уделяют значительное внимание соблюдению органами власти установленной законом процедуры. И в случае, если госорганом допущены грубые нарушения закрепленного порядка привлечения к административной ответственности, даже самым злостным нарушителям удается избежать наказания.
Статистика говорит сама за себя. Только за первый квартал 2008 года в Арбитражном суде Красноярского края было рассмотрено 247 дел о привлечении к административной ответственности. Из них – по 61 делу (около 25 %) арбитражный суд отказал в удовлетворении заявлений по причине грубого нарушения уполномоченным органом процедуры привлечения к административной ответственности (пропуска срока давности, ненадлежащего оформления протокола и др.), недоказанности элементов состава правонарушения.
Картина неутешительна, принимая во внимание, что речь идет о компетентных органах государственной власти, в обязанности которых входит строгое следование нормам действующего законодательства.
Анализ дел Арбитражного суда Красноярского края показывает, что наибольшее количество нарушений прав лица, привлекаемого к административной ответственности, допускается административными органами при составлении протокола об административном правонарушении.
Положениями статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующими порядок составления протокола об административном правонарушении, установлено, что в протоколе указываются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения, при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем делается запись в протоколе, указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к нему. После этого протокол подписывается должностным лицом, его составившим, и физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.
Нарушение указанных положений влечет ущемление прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, и может являться основанием для отказа в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.
Так, составление протокола об административном правонарушении в отсутствие законного представителя юридического лица, не осведомленного о времени и месте его составления, приводит к тому, что данный протокол не может быть использован административным органом как доказательство совершения административного правонарушения.
В Арбитражный суд Красноярского края обратился государственный орган с заявлением к ЗАО о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Как указывал заявитель, общество эксплуатирует пожароопасные объекты – резервуарный парк нефтепродуктов, железнодорожную эстакаду, предназначенную для слива и налива горюче-смазочных материалов, без лицензии.
Исследовав обстоятельства дела, Арбитражный суд Красноярского края установил, что протокол об административном правонарушении был составлен без участия законного представителя ЗАО, о дате и времени составления протокола ответчик извещен не был. На основании того, что при производстве по делу об административном правонарушении госорганом допущены существенные нарушения процессуальных требований КоАП РФ, которые не позволяют всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, Арбитражный суд Красноярского края в удовлетворении заявления отказал.
Одна из ошибок при составлении протокола об административном правонарушении – отсутствие в протоколе записи о самом факте нарушения (в чем выразилось правонарушение), а также его обстоятельств. Случается и такое. Должностные лица, желая ограничиться общей формулировкой, не указывают в документе конкретные события, время и место правонарушения. В итоге указанные в протоколе сведения не доказывают события правонарушения, без установления которого не может наступать административная ответственность.
В Арбитражный суд Красноярского края обратился административный орган с заявлением к индивидуальному предпринимателю о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, – осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, с нарушением условий, предусмотренных лицензией.
Арбитражный суд Красноярского края в удовлетворении заявления отказал, обосновав решение в том числе следующими обстоятельствами.
Факт отсутствия у ответчика графика работы (сменности) водителей зафиксирован в протоколе об административном правонарушении без указания на период времени, в котором он отсутствовал. Поскольку предприниматель представил в материалы дела такие графики за ноябрь 2007 года, состав административного правонарушения и срок привлечения к административной ответственности по данному факту установить невозможно.
Указание в протоколе на отсутствие у ответчика документации по учету контроля технического состояния автобусов при выходе и возвращении к месту стоянки без конкретизации документации и без указания за какой период ее не было в наличии у ответчика, также свидетельствует о недоказанности заявителем названного нарушения.
Помимо всего прочего, как указал арбитражный суд в обоснование мотивов отказа, госорган, составив протокол об административном правонарушении с приложением, в котором были изложены выявленные правонарушения, не ознакомил предпринимателя с данным приложением и не вручил его под роспись. Это также является нарушением норм КоАП РФ и влечет недоказанность административным органом события административного правонарушения.
В судебной практике Арбитражного суда Красноярского края встречаются случаи, когда административный орган фиксирует выявленные нарушения не в протоколе, а, например, в акте проверки. Однако в силу требований ст. 28.2 КоАП РФ событие административного правонарушения должно быть установлено и подтверждено именно протоколом об административном правонарушении. Иные сопутствующие акты могут выступать лишь дополнением к протоколу.
В Арбитражный суд Красноярского края обратился госорган с заявлением к обществу с ограниченной ответственности о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ. Согласно названой норме – нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капительного строительства, включая применение строительных материалов (изделий), которое затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, - влечет наложение административного штрафа.
При рассмотрении дела судом было установлено, что в ходе проведенной административным органом проверки соответствия выполненных ответчиком работ требования технических регламентов и иных нормативных правовых документов и проектной документации на объекте зафиксированы факт частичного обрушения нескольких конструкций, нарушения в организации строительной площадки. В то же время указанные нарушения не зафиксированы заявителем в протоколе об административном правонарушении, не указаны в заявлении о привлечении к административной ответственности, отражены только в акте проведения проверки. В связи с этим, учитывая требование ст. 28.2 КоАП РФ, Арбитражный суд Красноярского края пришел к выводу, что основания для привлечения общества за названные нарушения отсутствуют, в удовлетворении заявления отказал.
Одним из распространенных нарушений норм КоАП РФ административными органами является составление протокола об административном правонарушении неуполномоченным должностным лицом.
Так, в Арбитражный суд Красноярского края обратился госорган с заявлением к индивидуальному предпринимателю о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ, – неисполнение в установленный срок законного предписания об устранении выявленных нарушений при реконструкции нежилого помещения под магазин.
При рассмотрении дела арбитражный суд признал в действиях предпринимателя признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ. В то же время суд, исследовав перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденные в предусмотренном в ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ порядке, установил, что правом на составление протоколов по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ должностные лица заявителя на момент составления протокола не были наделены. Таким образом, протокол об административном правонарушении составлен неуполномоченным должностным лицом. В связи с нарушением административным органом норм процессуального права Арбитражный суд Красноярского края в удовлетворении заявления отказал.
Для достижения целей административной ответственности чрезвычайно важна оперативность контролирующих органов по пресечению правонарушений. В этой связи законодатель в статье 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях установил временные рамки возможных действий уполномоченных органов в целях применения к правонарушителю наказания, именуемые сроком давности привлечения к административной ответственности. Так, общий срок давности составляет два месяца[1] и начинает исчисляться по общему правилу с момента совершения правонарушения. В случае истечения данного срока к моменту вынесения административным органом постановления, а арбитражным судом - решения по делу об административном правонарушении возможность привлечения правонарушителя к ответственности утрачивается.
В связи с достаточно сокращенными сроками давности на административные органы возлагается немаловажная задача по своевременному не только обнаружению правонарушения, но и обращению в компетентный орган (арбитражный суд) с заявлением о привлечении нарушителя к ответственности. На практике, к сожалению, допускаются случаи волокиты, предрешающие вопрос о наказании виновных.
Так, по делу № А33-15788/2007 в Арбитражный суд Красноярского края обратился отдел внутренних дел МВД России с заявлением к индивидуальному предпринимателю о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14. 1 КоАП РФ, - осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии). Госорганом было обнаружено и зафиксировано в протоколе об административном правонарушении, что предприниматель оказывал платные услуги (солярия) населению при отсутствии необходимого разрешения (лицензии).
Исследовав материалы дела, Арбитражный суд Красноярского края установил, что противоправные действия предпринимателя были обнаружены административным органом 21.09.2007, протокол об административном правонарушении был составлен также 21.09.2007, однако заявление административного органа поступило в суд только 26.11.2007 (по истечении 2-х месяцев с даты обнаружения правонарушения). Заявление административного органа было принято к производству 27.11.2007, судебное разбирательство назначено на 17.12.2007. На указанную дату (17.12.2007), равно как и на дату поступления заявления в суд, срок давности привлечения к административной ответственности истек. В связи с этим Арбитражный суд Красноярского края в удовлетворении заявления административного органа отказал.
Изложенные примеры свидетельствуют о грубом (существенном) нарушении административным органом процедуры привлечения к административной ответственности. В то же время административные органы допускают и такие нарушения норм КоАП РФ, которые не являются самостоятельными основаниями для отмены постановления по делу об административном правонарушении в силу того, что они не являются существенными для дела. К числу последних можно отнести случай составления протокола об административном правонарушении с нарушением предусмотренного КоАП РФ срока, но в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ. Или случай неразрешения в постановлении по делу об административном правонарушении вопросов об изъятых вещах и документах.
Как показывает судебная практика Арбитражного суда Красноярского края, число дел о привлечении к административной ответственности составляет значительную часть от общего количества дел, рассматриваемых арбитражным судом. Данное обстоятельство говорит о том, что госорганы проводят активную работу по выявлению и пресечению административных правонарушений. В то же время не теряет актуальности проблема большого количества отказов в привлечении к административной ответственности, отмен постановлений о привлечении к административной ответственности по причине нарушения госорганами процессуального законодательства. Зачастую нарушители, вина которых, что называется, налицо, используют ошибки, допущенные уполномоченными органами в процедуре привлечения к административной ответственности, в качестве лазейки для ухода от наказания.
Между тем положительные результаты могут быть достигнуты при кропотливой, системной и слаженной работе административных органов, но в первую очередь – за счет более ответственного отношения к исполнению служебного долга. Именно тогда совместная работа исполнительной и судебной властей может обеспечить результативное функционирование законодательства. Кстати, в указанных целях арбитражный суд систематически является инициатором соответствующих совещаний и круглых столов. Последнее мероприятие подобного рода прошло в апреле этого года.

Заместитель начальника отдела

судебной практики и статистики Лещикова Е. В

Пресс-секретарь Безруких В. В

[1] Исключения представляют отдельно названные Кодексом нарушения, для которых предусмотрен годичный срок давности.

Опубликовано: 10.07.2012 17:10 Обновлено: 10.07.2012 17:10