Н. М. Демидова. Порядок подготовки "административных" дел к судебному разбирательству и сроки их рассмотрения
Хотелось бы остановиться на проблемах, возникающих перед судьей при подготовке к рассмотрению дел об административных правонарушениях (о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности).
Острота проблем обусловлена невозможностью “впрячь в одну телегу” процессуальные нормы различных отраслей права, в условиях действия смешанного процессуально-правового режима (в силу ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и федеральным законом об административных правонарушениях) зачастую не находят своего разрешения коллизии между общими и специальными нормами арбитражного процесса, а также между специальными нормами АПК РФ и КоАП РФ.
На практике это проявляется в противоречии между необходимостью соблюдать требования главы 14 АПК РФ о процедуре подготовки дела к судебному разбирательству, ч. 1 ст. 121 о направлении копии судебного акта о времени и месте судебного заседания не позднее чем за пятнадцать дней до начала заседания и руководствоваться установленными ч. 1 ст. 205 и ч. 1 ст. 210 АПК РФ сокращенными сроками рассмотрения дел об административных правонарушениях, не превышающими пятнадцати (десяти) дней со дня поступления в арбитражный суд заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.
Статьей 189, главой 25 АПК РФ, п. 14 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 22 предусмотрено, что в тех случаях, когда нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Таким образом, стадия подготовки дела к судебному разбирательству является непременной стадией рассмотрения дел об административных правонарушениях.
У правоприменителей нет сомнений в необходимости данной стадии судопроизводства. Учитывая отсутствие юридических знаний у многих субъектов административных правонарушений (нередко и у должностных лиц, составляющих протоколы), а также скудность рынка юридических услуг, их дороговизну и недоступность для большинства предпринимателей, едва ли не каждое заявление в арбитражный суд подается без соблюдения формы и содержания, установленных АПК РФ. в такой ситуации именно на судью ложатся задачи определения характера спорного правоотношения и подлежащих применению норм права, определения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела, оказания содействия лицам, участвующим в деле, в представлении необходимых доказательств. Это и есть задачи, предусмотренные ч. 3 ст. 133 АПК РФ.
Особенно тщательная подготовительная работа должна быть проведена по определению подлежащих применению в каждом конкретном деле норм права. Практически каждая норма КоАП РФ содержит несколько самостоятельных составов правонарушений, в большинстве своем это нормы не прямого действия, а бланкетные - отсылают к неопределенному количеству подзаконных нормативных актов, не называя их конкретно.
Так, одна из самых распространенных категорий дел в административной коллегии Арбитражного суда Красноярского края - дела о привлечении к административной ответственности на основании ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Правовое регулирование указанной деятельности характеризуется тем, что лицензионные условия для разных лицензируемых видов деятельности перечисляются в многочисленных законах и в подзаконных нормативных актах. В ряде случаев законодатель не устанавливает конкретного перечня лицензионных условий.
Например, п. 3 Положения о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденного постановлением правительства РФ от 10.06.2002 № 402, в качестве лицензионных условий при осуществлении данного вида деятельности названо выполнение требований, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ в области лицензируемого вида деятельности, к иным нормативным актам относятся приказы Минтранса России, безгранично расширяющие перечень требований, установленный ФЗ “о безопасности дорожного движения”. Как показывает практика, такая безграничность влечет злоупотребления со стороны административных органов и может парализовать хозяйственную деятельность конкретных субъектов.
Приведенный пример подтверждает безусловную необходимость предварительного определения судьей подлежащих применению в конкретном деле норм права и обстоятельств, имеющих значение для дела, т. е. необходимость подготовительной стадии судопроизводства.
В то же время установленные АПК РФ сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях ставят под сомнение объективную возможность надлежащей подготовки таких дел к судебному разбирательству с соблюдением всех предусмотренных АПК РФ стадий: собеседование, предварительное судебное заседание, переход к рассмотрению дела по существу с учетом мнения всех лиц, участвующих в деле.
С сожалением приходится констатировать, что нормы АПК РФ, установившие сокращенные сроки рассмотрения названной категории дел, фактически лишили судей возможности надлежаще подготовить такие дела к рассмотрению, при неустранимых противоречиях в процессуальном законодательстве судья всегда оказывается в положении нарушителя: либо он производит тщательную подготовку дел к судебному разбирательству с соблюдением всех стадий, но не укладывается в 10-15-дневный срок рассмотрения дела, либо он стремится соблюсти срок рассмотрения дела, не проводя собеседование и предварительное судебное заседание.
Особенно остро данная проблема стоит перед судьями крупных субъектов РФ. например, Красноярский край имеет площадь 2 млн. 401 тыс. кв. км, протяженность с севера на юг - 3400 км, с запада на восток - 1200 км; на его территории расположены более 25 городов, около 50 поселков городского типа, сотни иных населенных пунктов, на территории края проживает более 3 млн. жителей. Многие из них занимаются предпринимательской деятельностью, они, конечно же, допускают ошибки, в том числе административные правонарушения.
Подавляющее большинство правонарушений совершается не умышленно, а по неосторожности (в связи с незнанием многочисленных нюансов действующего законодательства). Следовательно, недопустимо лишать лиц, участвующих в деле, возможности участия в подготовке к рассмотрению дела и в судебном разбирательстве.
Между тем приходится рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных как в самых южных Ермаковском, Шушенском районах, так и в самых северных городах Норильске, Хатанге, многие регионы не имеют прямого сообщения с краевым центром, поэтому проблематична не только своевременная явка лиц, участвующих в деле, в заседание суда, но и прежде всего надлежащая доставка органами связи определений суда о принятии заявления и подготовке дела к судебному разбирательству, а также возвращение в срок суду уведомления о вручении.
На практике это выглядит следующим образом: определение о принятии заявления к производству может быть вынесено и направлено в течение пяти дней (ст. 186 АПК РФ). Однако, имея в виду крайне сокращенные сроки рассмотрения, судья в ущерб остальной работе вынужден немедленно рассмотреть поступившее в суд обращение, тотчас изготовить и направить определение.
Для доставки направленного судом определения, с учетом огромных расстояний красноярского края, требуется значительный период времени (от 3 до 14 дней), затем в соответствии с правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26.09.2000 № 725 (в ред. от 06.02.2004), орган связи дважды в течение 7 дней обязан принять меры к вручению заказного отправления арбитражного суда. Даже если заказное письмо с определением суда вручено, суд, с учетом срока на обратный пробег почты, узнает об этом спустя продолжительное время. Гораздо чаще органы связи возвращают суду заказное письмо без вручения адресату (например, в связи с истечением срока хранения).
Сомнительно, что в подобных случаях, несмотря на нормы п. 2, 3 ч. 2 ст. 123 АПК РФ, цели подготовки дела к судебному заседанию достигнуты, можно завершать предварительное судебное заседание и заканчивать рассмотрение дела по существу.
Есть еще возможность направления копии судебного акта в порядке ч. 3 ст. 121, ч. 1 ст. 122 АПК РФ телефонограммой, телеграммой, факсимильной связью и т. д. Обычно у суда в наличии только адреса лиц, участвующих в деле. Направление копий судебных актов телеграммами, учитывая объемность данной категории дел (в административной коллегии Арбитражного суда Красноярского края в 2003 г. рассмотрено 564 дела об административных правонарушениях), повлечет значительное удорожание арбитражного процесса. Однако даже направление телеграмм по каждому делу не гарантирует соблюдение процедуры подготовки к судебному разбирательству.
Итак, основным препятствием для полноценной подготовки к рассмотрению дел об административных правонарушениях является включение стадии подготовки в сокращенные сроки, установленные АПК РФ для разрешения таких дел.
Какой же возможен выход из создавшейся ситуации?
Более быстрый способ решения назревших проблем видится в применении существующих в теории права видов толкования норм, прежде всего с учетом ч. 1 ст. 189, ч. 1 ст. 202, ч. 1 ст. 207 АПК РФ, в качестве установленных в КоАП РФ, подлежащих применению при рассмотрении анализируемой категории дел, следовало бы истолковать нормы ст. 29.1, 30.4 КоАП в пользу единоличной самостоятельной подготовки судьи к рассмотрению дела об административном правонарушении (без собеседования и предварительного судебного заседания).
Такой подход соответствует систематическому толкованию, с точки зрения телеологического толкования он будет отвечать традиционной цели административного производства: скорость и неотвратимость, конечно, данное толкование желательно официально закрепить постановлением Пленума ВАС РФ. При этом судьи, как и сейчас, будут продолжать практику срочной подготовки к рассмотрению дела и немедленного направления определений о назначении дела к судебному разбирательству, выясняя все оставшиеся вопросы в судебном заседании, по крайней мере не будут чувствовать себя нарушителями процесса.
Однако отсутствуют гарантии полноценного рассмотрения дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности в 10-дневный срок, в отношении дел о привлечении к административной ответственности надлежащее рассмотрение дела более реально, поскольку 15-дневный срок может быть продлен согласно ч. 2 ст. 205 АПК РФ на месяц при необходимости дополнительно выяснить обстоятельства дела.
Другой способ решения проблемы - выведение (на уровне толкования или на законодательном уровне) сроков подготовки из общих сроков рассмотрения дел. Это позволило бы установить самостоятельные, более обоснованные сроки для подготовки дел к рассмотрению, позволяющие соблюсти права участников административного производства.
Еще одним способом решения проблемы могло бы стать законодательное изменение установленных сроков рассмотрения подобных дел.
10-дневный срок рассмотрения административных дел, заимствованный из административно-процессуального законодательства, не отвечает потребностям в надлежащем регулировании. Административные органы по многим видам административных правонарушений (таможенных, валютных, антимонопольных, связанных с законодательством об охране окружающей природной среды и о рекламе) имеют возможность заниматься административным расследованием на протяжении нескольких месяцев. Суду же отведено всего 10 дней для проверки законности и обоснованности оспариваемого решения, установления наличия соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, наличия законных оснований для привлечения к административной ответственности, соблюдения закрепленного порядка привлечения к ответственности и сроков давности привлечения (ст. 210 АПК РФ).
Существует мнение, что сокращенные сроки установлены в интересах лиц, обращающихся за защитой своих прав, но согласно практике лица, привлекаемые (привлеченные) к административной ответственности, оказываются не готовыми в столь короткий срок явиться в судебное заседание, обосновать свою позицию по делу. Чаще всего именно от них исходит инициатива в отложении судебного разбирательства. Административные органы также оказываются не готовыми выполнить обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, кроме того, они зачастую затрудняются с обоснованием своих полномочий на составление протоколов об административных правонарушениях, на привлечение лиц к административной ответственности и др.
Учитывая огромную нагрузку в административной коллегии (от 60 до 100 дел в месяц у каждого судьи), вынесение поспешных решений в 10-15-дневный срок вряд ли служит интересам сторон.
Если открыто признать, что норма о 10-дневном сроке рассмотрения дел заимствована из чуждых арбитражному процессу правовых институтов, не обеспечивает цели и задачи арбитражного судопроизводства, в том числе надлежащую защиту нарушенных или оспариваемых прав лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 2 АПК РФ), то необходима законодательная инициатива в целях приведения обсуждаемой процессуальной нормы в соответствие с современными реалиями.
Опубликовано в журнале «Арбитражная практика» № 6, 2004
Опубликовано: 10.07.2012 15:45 Обновлено: 10.07.2012 15:45