А. Ф. Гурский, Н. М. Демидова. Проблемы, возникающие в связи с исключением из АПК РФ института отказа в принятии иска

При всех неоспоримых достоинствах ныне действующего АПК РФ с момента его введения в действие в судебной практике обозначилась существенная проблема как для судей, так и для лиц, обращающихся за защитой своего нарушенного права. Речь идет об исключении из Кодекса института отказа в принятии искового заявления.

Возможно, при рассмотрении гражданско-правовых споров подобные трудности не возникают, поэтому хотелось бы остановиться на проблемах, препятствующих отправлению правосудия при рассмотрении дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений,

Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 28.04.95 № 1-ФКЗ “Об арбитражных судах в Российской Федерации”, ч. 1 ст. 27 АПК РФ компетенция арбитражного суда является специальной. Статьей 29 АПК РФ предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Однако нередко в арбитражный суд ошибочно обращаются лица, не имеющие права в соответствии со ст. 27, 29 АПК РФ защищать свои права в данном судебном органе {неподведомственность по субъектному признаку). Кроме того, встречаются случаи обращений с требованиями, не подлежащими рассмотрению в арбитражном суде (неподведомственность по предметному признаку).

При этом в АПК РФ 2002 г. отсутствует норма, аналогичная ст. 107 АПК РФ 1995 г., предусматривавшей отказ в принятии искового заявления в случаях:

1) если спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде;

2) если имеется вступившее в законную силу принятое по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям решение или определение о прекращении производства по делу либо об утверждении мирового соглашения суда общей юрисдикции, арбитражного суда;

3) если в производстве суда общей юрисдикции, арбитражного суда, третейского суда имеется дело по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям;

4) если имеется вступившее в законную силу принятое по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям решение третейского суда, за исключением случаев, когда арбитражный суд отказал в выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда, возвратил дело на новое рассмотрение в третейский суд, принявший решение, но рассмотрение дела в том же третейском суде оказалось не возможным.

Следовательно, при отсутствии в действующем Кодексе процессуальной нормы, позволяющей отказать в принятии искового заявления, судья согласно ст. 127 АПК РФ обязан принять к производству исковое заявление, если заявителем формально соблюдены требования, предъявляемые настоящим Кодексом к его форме и содержанию, даже в том случае, если спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Если же такое заявление подано с нарушением требований, установленных ст. 125 и 126 АПК РФ, у судьи возникает еще более странная обязанность — вынести определение об оставлении заявления без движения и указать срок, в течение которого заявитель должен устранить обстоятельства, послужившие основанием для оставления заявления без движения, несмотря на то что дело заведомо неподведомственно арбитражному суду.

Приняв заявление к производству, судья обязан назначать по нему собеседование, предварительное судебное заседание с извещением сторон и других заинтересованных лиц о времени и месте его проведения, несмотря на то что изначально при приеме искового заявления (заявления) очевидно, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. И только после соблюдения процедуры подготовки к судебному разбирательству судья вправе прекратить производство по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ. При этом мотивировочная часть определения о прекращении производства по делу в связи с его неподведомственностью арбитражному суду абсолютно аналогична той, которая содержалась бы в судебном акте об отказе в принятии неподведомственного арбитражному суду заявления.

Такое положение можно назвать процессуальным расточительством. При чрезмерной нагрузке в коллегии Арбитражного суда Красноярского края по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (от 60 до 100 дел в месяц у каждого судьи), соблюдение всей процессуальной процедуры по делам, заведомо не подлежащим рассмотрению в арбитражном суде, препятствует надлежащей подготовке и рассмотрению остальных дел, действительно подведомственных арбитражному суду.

К сожалению, в АПК РФ отсутствуют какие-либо иные нормы, позволяющие восполнить данный процессуальный пробел. Статья 129 Кодекса закрепляет право суда на возвращение в ряде случаев искового заявления. Арбитражный суд также возвращает исковые заявления при отклонении ходатайства о предоставлении отсрочки, рассрочки уплаты госпошлины, об уменьшении ее размера. Но и эти нормы АПК РФ не позволяют арбитражному суду возвращать заявления, которые заведомо не подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Существует мнение, что правовой институт отказа в принятии искового заявления исключен из АПК РФ 2002 г. в интересах лиц, обращающихся за защитой своих прав, с целью расширения доступа к правосудию. Однако практика показывает, что подобный шаг не привел к желаемому результату.

В ст. 2 Кодекса перечислены задачи судопроизводства в арбитражных судах. Достигаются ли они в результате устранения из АПК РФ 2002 г. института отказа в принятии искового заявления? Увы, нет. Напротив, отсутствие данного правового института ведет к ущемлению прав лиц, обращающихся в суд, затрудняет их доступ к правосудию.

Например, административные органы, выявив административное правонарушение, как правило, одновременно привлекают к административной ответственности не только организацию, но и ее должностное лицо. Низкая правовая грамотность лиц, привлеченных к административной ответственности, не позволяет им верно определить, в какой суд следует обращаться за защитой своих нарушенных прав. В результате с заявлениями об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности часто обращаются должностные лица предприятий, организаций, хотя в силу норм ст. 27, 29, ч. 2 ст. 207 АПК РФ требования должностных лиц не подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Встречаются также случаи обращения в Арбитражный суд Красноярского края физических лиц, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Например, гражданин обратился в суд с заявлением о признании недействительным нормативного акта органа местного самоуправления, нарушающего его права на жилье. Иногда граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя, обращались в арбитражный суд с жалобами на действия должностных лиц государственных органов, нарушающие их законные права и интересы.

Принимая к производству заявления, заведомо не подлежащие рассмотрению в арбитражном суде, суд фактически вводит заявителя в заблуждение. Рассчитывая на объективное и справедливое рассмотрение своего заявления, лицо, чьи права нарушены, является в судебное заседание (иногда прибывает из отдаленных районов Красноярского края за несколько сотен километров, неся значительные транспортные расходы), однако вместо решения о защите своих прав получает определение о прекращении производства по делу с разъяснением суда о том, что его права не подлежат защите в системе арбитражных судов. Безусловно, суд разъясняет одновременно, что за защитой нарушенных прав следует обращаться в другой орган, а именно — к мировому судье либо в районный суд по месту своего жительства. Законодатель, исключивший из Кодекса институт отказа, не видит разочарование и недоумение гражданина, которое видит судья арбитражного суда, и не испытывает стыда за несовершенство процессуального законодательства.

Необходимо также иметь в виду пока еще низкую правовую культуру населения и хозяйствующих субъектов. Любое обращение в суд является для обычных субъектов предпринимательской деятельности огромным психологическим стрессом. Прекращение же производства по уже возбужденному делу (о чем, как правило, знает все население небольшого населенного пункта) многократно увеличивает этот стресс. Учитывая отсутствие у них юридических знаний, дороговизну юридических услуг и их малодоступность, представляется сомнительным, что такие лица решатся вновь обращаться в суд в соответствии с подведомственностью. Одновременно можно предположить “торжество” административного органа, должностного лица, чьи незаконные действия (бездействие) не получили надлежащей оценки суда.

Таким образом, действия арбитражного суда по принятию к производству заявления, разрешение которого заведомо неподведомственно арбитражному суду, назначение его к рассмотрению в предварительном заседании, а затем формально совершенно законное (но по существу издевательское) прекращение производства по делу подрывают авторитет суда, веру в правосудие, в возможность защиты своих прав.

Более того, данное положение препятствует своевременной защите прав лиц и чревато лишением лиц, чьи права нарушены, возможности в принципе защитить свои права. Так, процедура принятия дела к производству и подготовки к его рассмотрению занимает определенный срок. Самый минимальный срок — десять дней по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, более длительный — до двух месяцев по делам об оспаривании ненормативных актов либо действий соответствующих органов и должностных лиц. К моменту вынесения определения о прекращении производства по делу в связи с его неподведомственностью арбитражному суду, как правило, срок для обращения заявителя в надлежащий судебный орган истекает. Случается, что коллеги из судов общей юрисдикции не расценивают такую причину пропуска срока на обращение в качестве уважительной и отказывают заявителю в восстановлении срока. Результатом является полная утрата заявителем права на судебную защиту. Что это, как не отказ в доступе к правосудию?!

Сложившаяся ситуация усугубляется отсутствием в АПК РФ норм, позволяющих судьям арбитражных судов передавать дела по подведомственности.

Отсутствие у судей права на отказ в принятии заявления, поданного с нарушением правил подведомственности, нарушает интересы не только юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но также государства в лице соответствующих органов.

В судебной практике нередко встречаются случаи обращения в арбитражный суд административных органов с требованиями, не подлежащими рассмотрению в арбитражном суде. Например, согласно ч. 1 ст. 202 АПК РФ в арбитражном суде рассматриваются только те дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые отнесены к подведомственности арбитражных судов федеральным законом. Как установлено абз, 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.14, 7.24, 14.1, 14.10—14,14, ч. 1 и 2ст. 14.16, ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17, ст. 14.18, 14.21—14.23, 15.10, ч. 1 и 2 ст. 19.19 настоящего Кодекса, совершенных юрлицами, а также индивидуальными предпринимателями.

В Арбитражный суд Красноярского края обратилась ИМНС России с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. После соблюдения всей процедуры подготовки к судебному разбирательству в предварительном судебном заседании производство по делу было прекращено, поскольку требования о привлечении лиц к административной ответственности за правонарушения, не предусмотренные вышеперечисленными статьями КоАП РФ, не подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Но не только в связи с квалификацией правонарушения допускаются ошибки административными органами. Например, налоговый орган обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о привлечении к административной ответственности должностного лица автопредприятия за административное правонарушение, предусмотренное ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ. После соблюдения всей процедуры подготовки к судебному разбирательству в присутствии всех явившихся в предварительное судебное заседание лиц производство по делу также было прекращено с разъяснением правил подведомственности.

В подобных случаях не исключена опасность пропуска срока привлечения лица, совершившего административное правонарушение, к административной ответственности, поскольку большая часть короткого двухмесячного срока уже истекла в результате соблюдения арбитражным судом процедуры принятия заявления к рассмотрению и подготовки к судебному разбирательству. При этом согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Срок привлечения к административной ответственности является пресекательным, восстановлению не подлежит. Пропуск срока не был бы допущен в том случае, если бы арбитражный суд имел процессуальную возможность при поступлении такого заявления отказать в его принятии с разъяснением правил подведомственности.

Примеры ошибочного обращения заявителей в арбитражный суд неисчерпаемы. Например, трое граждан, проживающих в г, Минусинске Красноярского края, обратились в Арбитражный суд Красноярского края с исковым заявлением к товариществу домовладельцев, а также к администрации г. Минусинска о признании недействительными решений общего собрания домовладельцев и решения администрации г. Минусинска о регистрации изменений устава этого товарищества.

В силу ст. 27, 29, 197 АПК РФ к компетенции арбитражного суда относится рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов, решений, в том числе органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и индивидуальных предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, с участием юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Из материалов дела усматривалось, что заявители не являются индивидуальными предпринимателями, оспариваемые решения их интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не затрагивали (правоотношения складывались в сфере удовлетворения их личных потребительских интересов). Кроме того, действующим законодательством не отнесено к компетенции арбитражного суда рассмотрение дел об оспаривании решений органов управления некоммерческих организаций и органов местного самоуправления с участием граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Тем не менее только после подготовки к рассмотрению дела гражданам было разъяснено, что их заявление не подлежит рассмотрению в арбитражном суде; в соответствии с п, 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ имеются основания для прекращения производства по делу.

В другом случае ОАО, расположенное в г. Москве, обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с иском к Законодательному собранию Красноярского края о признании частично недействующим нормативного правового акта — одного из законов Красноярского края, Согласно ст. 4 ФКЗ “Об арбитражных судах в Российской Федерации.”, ч. 1 ст. 27 АПК РФ компетенция арбитражного суда является специальной. В силу п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела о признании нормативных правовых актов недействующими только в том случае, если федеральным законом их рассмотрение
отнесено к его компетенции.

Пункт 5 ст. 27 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” закрепляет возможность обжалования законов субъектов Федерации в судебном порядке, не предусматривая при этом рассмотрение таких обращений арбитражным судом. Несмотря на явную неподведомственность данного требования арбитражному суду, последний обязан был подготовить дело к рассмотрению, назначить судебное разбирательство. В предварительное судебное заседание прибыл представитель заявителя, в присутствии которого производство по делу было прекращено.

Особую категорию обращений составляют заявления лиц, страдающих синдромом сутяжничества. Их многочисленные обращения в Арбитражный суд Красноярского края наглядно свидетельствуют о том, что безграничная доступность правосудия способствует злоупотреблению этими лицами своими процессуальными правами.

Так, ООО обратилось с заявлением о признании недействительным ненормативного акта ИМНС России. В качестве ненормативного акта заявитель расценил исковое заявление налогового органа о взыскании с него 400 руб. налоговых санкций. Разъяснения суда в процессе подготовки к судебному разбирательству о том, что исковое заявление не отвечает признакам ненормативного акта, не носит властного характера, не влечет обязательных для ответчика последствий либо возникновения или изменения его прав и обязанностей, не восприняты заявителем. Он настаивал на своих требованиях. Вынесенное определение о прекращении производства по делу обжаловано им в апелляционную инстанцию, Это же юридическое лицо обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с несколькими десятками заявлений, в том числе:

• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде сопроводительного письма судебного пристава-исполнителя, направившего в адрес данного общества постановление мирового судьи о наложении административного штрафа на гражданина, здесь не работающего;
• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде постановления мирового судьи о наложении административного штрафа на гражданина, не работающего в этом обществе;
• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде постановления следственных органов об отказе в возбуждении уголовного дела (хотя порядок такого обжалования предусмотрен главой 16 УПК РФ);
• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде постановления прокуратуры района по жалобе общества на отказ в возбуждении уголовного дела;
• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде исполнительного листа Арбитражного суда Красноярского края;
• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде протокола ИМНС России об административном правонарушении и др.

Все определения суда первой инстанции о прекращении производства по указанным делам обжалованы в апелляционную инстанцию. В результате многочисленных судебных заседаний бессмысленно тратятся и государственные средства, и труд, время судей первой и апелляционной инстанций.

В качестве примеров необоснованного обращения в арбитражный суд следует привести также обращение физического лица, не имеющего статуса индивидуального предпринимателя, с требованием о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде исполнительного листа, выданного судом общей юрисдикции по гражданскому делу (о взыскании с него ущерба). Подобное заявление неподведомственно арбитражному суду как по субъектному признаку, так и по предметному.

В целях соблюдения прав обратившегося лица на судебную защиту Арбитражный суд Красноярского края попытался расценить данное требование как оспаривание действий судебного пристава-исполнителя по исполнению названного исполнительного листа. Однако и в такой формулировке требование осталось неподведомственным арбитражному суду.

Согласно п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11 “О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации” п. 1 ст. 90 ФЗ “Об исполнительном производстве” после введения в действие Кодекса должен применяться с учетом его положений, согласно которым арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя по исполнению судебных актов арбитражных судов, а также исполнительных документов иных органов, если заявителем является организация или индивидуальный предприниматель, кроме тех случаев, когда оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, связанные с исполнением исполнительного документа, выданного судом общей юрисдикции.

Этот же гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, обращался в Арбитражный суд Красноярского края с требованиями:

• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде постановления суда общей юрисдикции по гражданскому делу (о взыскании с него ущерба);
• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде постановления районной прокуратуры о возбуждении уголовного дела;
• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде постановления районной прокуратуры об отказе в возбуждении уголовного дела;
• об оспаривании действий сотрудников районной прокуратуры;
• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде определения краевого суда;
• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде постановления районного суда;
• о признании недействительным “ненормативного акта государственного органа” в виде заключения судебно-медицинской экспертизы.

Несмотря на многочисленные разъяснения арбитражного суда о правилах подведомственности, содержащиеся в определениях о прекращении производства по делу, обращения данного гражданина в Арбитражный суд Красноярского края за защитой своих прав человека и гражданина (как он сам указывает в своих заявлениях) продолжаются. Продолжаются и обжалования судебных актов арбитражного суда первой инстанции в вышестоящие судебные инстанции.

Арбитражные суды ничем не ограждены от подобных процессуальных злоупотреблений. Между тем даже Европейский Суд по правам человека допускает в исключительных случаях возможность ограничения доступа к суду лиц — душевнобольных, склонных к сутяжничеству (Информационное письмо ВАС РФ от 20.12.99 № С1-7/СМП-1341 “Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правом человека при защите имущественных прав и права на правосудие”).

Статьей 134 ГПК РФ предусмотрено право судьи на отказ в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке; заявление предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право; в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

Означает ли это, что законодатель, исключив аналогичную норму из АПК РФ, таким образом показал, что наличие данной нормы в арбитражном судопроизводстве повлечет злоупотребления со стороны судей именно арбитражных судов, массовый отказ в правосудии? В подобных случаях правовым барьером для судебных ошибок (либо злоупотреблений) является возможность их исправления путем обжалования незаконных судебных актов в вышестоящие судебные инстанции.

Арбитражные суды ни в коей мере не злоупотребляют своим правом на оценку поступающих заявлений в качестве не подлежащих рассмотрению в данной судебной системе. Суд весьма тщательно стремится выявить волю заявителя, даже если требования сформулированы юридически неграмотно. Например, в Арбитражный суд Красноярского края обратился индивидуальный предприниматель, сформулировав предмет требований следующим образом: “...признать сотрудника милиции Т. низко квалифицированным, так как не умеет составлять должным образом административные документы, не может сформулировать закон или статью закона, на основании которых имеет право производить проверку без соответствующих документов, разрешающих проверки. Решить вопрос о его увольнении или переводе на ниже оплачиваемую должность”.

Суд счел необходимым предложить заявителю сформулировать предмет требований в соответствии со ст. 29 АПК РФ, воспользовавшись правом на изменение предмета иска, предусмотренным ст. 49 Кодекса. Несмотря на то что заявитель так и не смог надлежащим образом сформулировать предмет требований, суд самостоятельно расценил его заявление в качестве требования о признании незаконными действий должностного лица и рассмотрел дело по существу.

В связи с обращениями заявителей с требованиями об оспаривании судебных актов судов общей юрисдикции (в том числе мировых судей) дополнительно возникает этическая проблема, Заключается она в следующем, В силу норм действующего законодательства проверять законность и обоснованность таких судебных актов может только вышестоящая судебная инстанция, которой арбитражный суд по отношению к судам общей юрисдикции не является.

Принимая заявление к производству, арбитражный суд обязан выполнить требования ст, 133, 135, 136 АПК РФ; вынести определение о подготовке дела к судебному разбирательству, указать действия, которые надлежит совершить лицам, участвующим в деле, и сроки их совершения; вызвать стороны и (или) их представителей и провести с ними собеседование, предложить раскрыть доказательства, разъяснить их права и обязанности; провести предварительное судебное заседание с извещением сторон и других заинтересованных лиц о времени и месте его проведения. Вряд ли соответствует нормам деловой этики указание в определении арбитражного суда в качестве ответчика по делу федерального судьи суда общей юрисдикции или мирового судьи, вызов его в заседание и выполнение в отношении него остальных действий по подготовке дела к судебному разбирательству.

Из приведенных многочисленных примеров наглядно видно, что отсутствие в АПК РФ 2002 г. института отказа в принятии искового заявления (заявления) имеет отрицательное правовое значение.

Представляется, что в целях соблюдения задач судопроизводства в арбитражных судах, указанных в ст. 2 АПК РФ, а также в целях процессуальной экономии необходимо совершенствование арбитражного процессуального законодательства — введение в Кодекс института отказа в принятии заявления. При этом не обязательно расширять перечень оснований отказа, достаточно сохранить только одно основание — неподведомственность спора арбитражному суду.

Предлагаемое сейчас в качестве варианта совершенствования процессуального законодательства дополнение ст. 129 АПК РФ нормой о возвращении искового заявления (заявления) в случае неподведомственности спора арбитражному суду не разрешит данную проблему. Препятствием к ее устранению станет наличие одной из основных гарантий правового института возвращения искового заявления, закрепленной в ч. 6 названной статьи. Возвращение искового заявления, как известно, не препятствует повторному обращению с таким же требованием в арбитражный суд в общем порядке после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его возвращения. Однако обращение с таким же требованием вызовет у арбитражного суда прежние трудности.

Опубликовано в журнале «Арбитражная практика» № 7, 2004.

Опубликовано: 10.07.2012 14:32 Обновлено: 10.07.2012 14:32