Р. С. Вахитов, А. И. Орлова. Участие прокурора в арбитражном процессе

Как известно, в рамках проводимой в нашей стране судебно-правовой реформы одной из широко обсуждаемых проблем являлась проблема определения статуса прокурора в судебном процессе. При этом основной вопрос, который стоял на обсуждении, касался того, каким объемом полномочий по участию в рассматриваемых судами делах должен быть наделен прокурор. Применительно к гражданскому и арбитражному процессам большинство исследователей и практических работников сходились в одном – полномочия прокурора должны быть ограничены исключительно сферой защиты публичных интересов и интересов лиц, которые в силу каких-либо социально значимых обстоятельств не могут обеспечить защиту своих прав и законных интересов самостоятельно либо для них такая защита является затруднительной.
Названная выше позиция нашла свое закрепление в принятых в 2002 году Гражданском процессуальном кодексе РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ. Несмотря на то, что указанные нормативные акты по-разному определяют круг дел, которые могут рассматриваться с участием прокурора, тем не менее, один из основных критериев, которым руководствовался законодатель при определении круга таких дел, – обеспечение прокурором защиты публичных интересов – является общим как для арбитражного, так и для гражданского процесса.
В настоящей статье в свете проведенной в 2002 году реформы арбитражного процессуального законодательства будут рассмотрены вопросы, связанные с определением статуса прокурора в арбитражном процессе, а также проанализированы проблемы, которые возникают в практике арбитражных судов при рассмотрении дел с участием прокурора.
I. Право прокурора на обращение в арбитражный суд
Участие прокурора в арбитражном процессе прежде всего регулируется статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с данной статьей прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в следующих случаях:
1) с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
2) с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований;
3) с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной указанными выше органами или юридическими лицами.
В соответствии с частью 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ по перечисленным категориям дел прокурор может не только возбудить процесс, но и вступить в него на любой стадии разбирательства, то есть может обратиться с жалобами, возбуждающими апелляционное, кассационное производство или с представлением о пересмотре судебного акта в порядке надзора. Об этом указывается и в пункте 10 Постановления Пленума ВАС РФ № 11 от 09.12.02 г. “О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса РФ”.
Как указано в пункте 1 Информационного письма Генеральной прокуратуры от 22.08.02 г. № 38-15-02 “О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации”, приведенный в части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ перечень исков и заявлений является исчерпывающим.
Вместе с тем, часть 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ расширяет полномочия прокуроров по обращению в арбитражный суд. В соответствии с данной нормой прокурор вправе обратиться в арбитражный суд также с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если он полагает, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.
Дополнительное основание участия прокурора в арбитражном процессе предусмотрено также частью 2 статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Данная статья предусматривает, что производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях. В соответствии со статьями 28.4, 28.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях постановление прокурора о возбуждении производства по делу приравнивается к протоколу об административном правонарушении, следовательно, в соответствии с частью 2 статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса РФ, прокуроры уполномочены обращаться в арбитражный суд с заявлениями о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за правонарушения, перечень которых предусмотрен абзацем 3 частью 3 статьи 23.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях. Данный вывод согласуется с положениями Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающими право прокурора участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении (статья 25.11). В противном случае, следовало бы признать фактическую невозможность рассмотрения арбитражным судом дел по статьям 7.24 и 15.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях (отнесенным в соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ к подведомственности арбитражных судов), так как полномочием по возбуждению производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных данными статьями, наделен исключительно прокурор.
В пункте 15 постановления Пленума ВАС РФ “О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” от 27.01.03 г. № 2 также указано, что производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается арбитражным судом в том числе на основании заявления прокурора, к которому должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с частью 2 статьи 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также иные документы, предусмотренные частью 2 статьи 204 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
При применении норм Арбитражного процессуального кодекса РФ о праве прокурора обращаться в арбитражный суд, следует учитывать, что наличие у прокурора соответствующего права должно определяться на момент принятия заявления к производству арбитражного суда. Ранее действовавший Арбитражный процессуальный кодекс РФ не устанавливал строго определенный круг требований, с которыми прокурор мог обращаться в арбитражный суд. В соответствии со статьей 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 года прокурор был вправе обратиться с иском в защиту государственных и общественных интересов. При определении же того, что следует считать государственным и общественным интересом, достаточным для предъявления прокурором иска, судебная практика исходила из позиции, что этот вопрос решается самим прокурором.
Таким образом, дела, возбужденные по заявлениям прокуроров на основании норм Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 года и не рассмотренные на момент вступления в силу Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 года, подлежат рассмотрению по существу в том числе и в случае, если они не отвечают требованиям, установленным новым Кодексом. Данное правило относится и к делам, переданным на новое рассмотрение в суд первой инстанции после вступления в силу нового Арбитражного процессуального кодекса РФ.
Часть 2 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусматривает, какие именно прокуроры могут обращаться в Высший Арбитражный Суд РФ и в арбитражный суд субъекта РФ. Так, в соответствии с данной статьей обращение в Высший Арбитражный Суд РФ направляет Генеральный прокурор РФ или его заместитель; в арбитражный суд субъекта Российской Федерации – также прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Буквальное толкование данной нормы позволяет сделать вывод о недопустимости участия в арбитражном процессе прокуроров городов и районов. Тем не менее, представляется правильным применять это правило исключительно к категориям дел, перечисленным в статье 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Что касается участия прокурора в деле о привлечении к административной ответственности (как должностного лица, уполномоченного выносить постановление о возбуждении производства по делу), при решении вопроса о возможности участия в деле прокурора города или района следует исходить из норм Кодекса РФ об административных правонарушениях. Учитывая, что Кодекс РФ об административных правонарушениях не дифференцирует полномочия прокуроров по возбуждению дел об административном правонарушении в зависимости от их уровня (звена), следует признать наличие у районного прокурора и у прокурора города права обращаться в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В вышеназванном постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.03 № 2 также указано на необходимость при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности учитывать положения пункта 2 статьи 22 Закона РФ “О прокуратуре Российской Федерации”, предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении. При этом следует иметь в виду, что в силу упомянутых норм такими полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры.
II. Право прокурора на вступление в дело на любой стадии арбитражного процесса
Серьезной новеллой нового Арбитражного процессуального кодекса РФ является норма, предусмотренная частью 5 статьи 52, согласно которой прокурор по делам, указанным в части 1 данной статьи, вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. Вступление прокурора в рассматриваемое арбитражным судом дело осуществляется на основании заявления прокурора и должно быть оформлено определением арбитражного суда.
Таким образом, в настоящее время прокурор вправе участвовать в рассмотрении не только тех дел, которые возбуждены судом на основании его заявления, но и вступить в любое из перечисленных в части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ дел на любой стадии его рассмотрения. При этом данное право прокурора предполагает не только возможность вступить в дело в ходе рассмотрения его в первой инстанции либо путем подачи апелляционной или кассационной жалобы, направления представления в Высший Арбитражный Суд РФ о пересмотре судебных актов в порядке надзора, но и наличие у прокурора полномочий вступить в дело в период его рассмотрения любой из судебных инстанций (в том числе с целью поддержания доводов заявителя апелляционной, кассационной или надзорной жалобы или наоборот для возражения против названных доводов). Причем прокурор вправе занять самостоятельную позицию при рассмотрении дела, отличную от позиции других лиц, участвующих в деле. Последнее обусловлено это тем, что прокурор обладает в процессе самостоятельным статусом, основная цель его участия в деле – обеспечение законности, а не защита интересов определенного лица, участвующего в деле. Такая защита может иметь место, но ни как самоцель участия прокурора в процессе, а как следствие достижения цели обеспечения законности.
Так, по одному из дел общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд к администрации муниципального образования с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов – постановлений главы муниципального образования. Первое из оспариваемых постановлений предусматривало изъятие из хозяйственного ведения муниципального предприятия и передачу в казну некоторых объектов недвижимого имущества – встроенно-пристроенных помещений. Другим постановлением данные объекты были переданы в безвозмездное временное пользование другому юридическому лицу. Данные акты, по мнению заявителя, нарушают его права и законные интересы как кредитора муниципального предприятия, поскольку изъятие недвижимого имущества из хозяйственного ведения повлекло исключение этого имущества из активов предприятия. В судебном заседании представителем прокуратуры представлено ходатайство заместителя прокурора края о вступлении в дело. В ходатайстве указано, что принятие оспариваемых постановлений и совершение во их исполнение сделок по изъятию имущества из хозяйственного ведения муниципального предприятия привело к невозможности осуществления предприятием расчетов с кредиторами, в том числе по обязательным платежам в бюджет.
На основании того, что частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусмотрено право прокурора обращаться в арбитражный суд по делам об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд удовлетворил названное выше ходатайство заместителя прокурора.
После вступления в силу Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 года в практике при применении части 5 статьи 52 названного Кодекса возник следующий вопрос: вправе ли прокурор подавать в суд заявления о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам по делам, при рассмотрении которых ранее он не принимал участия?
Полагаем, что исходя из буквального смысла части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор по делам, перечисленным в части 1 указанной статьи, вправе вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса, в том числе и путем подачи заявления о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. Данный вывод обусловлен тем, что производство по пересмотру судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам является одной из стадий арбитражного процесса, хотя и весьма специфической. Указанная позиция была подтверждена арбитражным судом, в частности, при рассмотрении заявления прокурора о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам вступившего в законную силу решения суда об отказе в удовлетворении иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки приватизации государственного имущества – здания общежития, которое в нарушение законодательства о приватизации было включено в уставный капитал созданного в ходе приватизации открытого акционерного общества.
При применении части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ возникает также вопрос о том, вправе ли арбитражный суд привлечь прокурора к участию в деле по собственной инициативе. Полагаем, что из буквального смысла названной нормы следует вывод о том, что вступление прокурора в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности может осуществляться только по инициативе самого прокурора и на основании его заявления. Арбитражный суд не вправе привлечь прокурора к участию в деле помимо его воли. Вместе с тем, считаем, что суд не лишен возможности предложить прокурору вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса.
В отличие от Гражданского процессуального кодекса РФ в Арбитражном процессуальном кодексе РФ специально не предусмотрена такая форма участия прокурора в процессе как дача заключения.
Отсутствие прямого закрепления в Арбитражном процессуальном кодексе РФ возможности прокурора вступать в арбитражный процесс для дачи заключения является основанием для существования различных точек зрения относительно наличия у прокурора соответствующего права.
Так, существует формальный подход, в соответствии с которым данная форма участия прокурора в арбитражном процессе невозможна, так как она прямо не закреплена в Арбитражном процессуальном кодексе РФ. При этом в качестве одного из аргументов данной позиции приводится прямое закрепление в части 3 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса РФ положения, устанавливающего вступление прокурора в гражданский процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.
Тем не менее, представляется более обоснованной иная точка зрения. Как было указано выше, часть 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ, устанавливающая право прокурора вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса, подлежит истолкованию как закрепляющая право прокурора инициировать рассмотрение дела в вышестоящих инстанциях путем подачи апелляционной и кассационной жалоб, внесения представления о пересмотре судебного акта в порядке надзора, а также право прокурора “подключиться” к рассмотрению дела в любой инстанции. Вступление прокурора в дело происходит на основании заявления прокурора и оформляется определением арбитражного суда. Независимо от времени вступления в процесс, прокурор в соответствии с частью 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ наделяется правами и обязанностями лица, участвующего в деле. Права и обязанности лиц, участвующих в деле, закреплены в статье 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с данной статьей лица, участвующие в деле, наряду с другими правами, имеют право делать заявления и приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам. Заключение же прокурора представляет собой изложенную в устной или письменной форме мотивированную позицию прокурора по вопросам о том, достоверны ли доказательства, в соответствии ли с установленным порядком они собраны, подлежат ли удовлетворению заявленные требования, соответствуют ли выводы административно-юрисдикционных органов, суда (при рассмотрении дела в вышестоящей инстанции) материалам дела и т.д. В связи с изложенным, представляется, что заключение прокурора может быть рассмотрено как заявление и доводы лица, участвующего в деле. Иными словами, возможность прокурора давать заключение по делу охватывается его процессуальным правом как лица, участвующего в деле, делать заявления и приводить доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам. Таким образом, прокурор вправе вступать в дело на любой стадии арбитражного процесса для дачи заключения.
При этом следует отметить, что вышеназванный тезис о возможности прокурора вступать в дело на любой стадии арбитражного процесса для дачи заключения относится к делам, перечисленным в части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ, так как именно по ним в соответствии частью 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе вступить в дело на любой стадии процесса.
Кроме того, прокурор, на наш взгляд, может вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса для дачи заключения также и при рассмотрении арбитражным судом дел об административных правонарушениях (причем, как дел о привлечении организаций и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, так и дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности).Подробное обоснование данной позиции будет приведено ниже. Здесь лишь отметим, что возможность участия прокурора в производстве по делу об административном правонарушении с целью дачи заключения по делу предусмотрена КоАП РФ (статьями 29.7, 30.6).
III. Подтверждение полномочий прокурора в арбитражном процессе
В соответствии с частью 2 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ обращение в арбитражный суд субъекта Российской Федерации направляет прокурор субъекта Российской Федерации или заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Употребление в названной правовой норме союза “также” позволяет сделать вывод, что обращение в арбитражный суд субъекта Российской Федерации вправе направлять и прокуроры, имеющие право на обращение в Высший Арбитражный Суд РФ, – Генеральный прокурор или заместитель Генерального прокурора. Однако, вышеперечисленные прокуроры, обращаясь в арбитражный суд, как правило, не участвуют в рассмотрении дела лично. Участие прокурора в арбитражном процессе в таких случаях осуществляется через представителей вышеназванных прокуроров. В связи с этим необходимо установить, каким образом должны подтверждаться полномочия лиц, представляющих в арбитражном процессе прокуроров, указанных в части 2 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
На практике полномочия представителей прокуроров, указанных в части 2 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ, на участие в арбитражном процессе, как правило, подтверждаются лишь предъявлением удостоверений сотрудников соответствующих органов прокуратуры. Такая практика основана на письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.07.96 № С1-7/ОП-403 “О документах, подтверждающих полномочия прокуроров на участие в заседании арбитражного суда по рассмотрению дел, возбужденных по искам прокуроров”. В частности, в данном письме указано, что в заседании арбитражного суда субъекта Российской Федерации (в первой и апелляционной инстанциях) могут участвовать на основании служебного удостоверения прокурор субъекта Российской Федерации или заместители прокурора субъекта Российской Федерации, предъявившие иск, старший помощник, помощник прокурора, старший прокурор, прокурор управления, отдела.
Вместе с тем, в данном случае, на наш взгляд, не должны иметь место исключения из установленного статьей 61 Арбитражного процессуального кодекса РФ общего правила об оформлении и подтверждении полномочий представителей лиц, участвующих в деле. Так, в соответствии с частью 4 статьи 61 Арбитражного процессуального кодекса РФ полномочия представителей (за исключением указанных в частях 1-3 данной статьи) на ведение дела в арбитражном суде должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с федеральным законом, а в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом, в ином документе. Следовательно, лица, представляющие в арбитражном процессе прокуроров (их заместителей), уполномоченных в соответствии с частью 2 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ обращаться в арбитражный суд, должны иметь надлежащим образом оформленные доверенности, выданные указанными прокурорами (их заместителями).
IV. Процессуальные права и обязанности прокурора, обратившегося в арбитражный суд с иском (заявлением), и другие вопросы, связанные с участием прокурора в арбитражном процессе
В соответствии с частью 3 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Из данной нормы следует, что прокурор как процессуальный истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде любой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в суде соответствующей инстанции, отказаться от иска полностью или частично. Кроме того, прокурор вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска. Прокурор пользуется также иными процессуальными правами, в том числе предусмотренными статьей 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ для лиц, участвующих в деле.
Анализ судебной практики Арбитражного суда Красноярского края показывает, что прокурор достаточно часто пользуется таким процессуальным правом истца как отказ от иска. При этом в подавляющем большинстве случаев отказ от иска обусловлен тем обстоятельством, что ответчик после предъявления прокурором иска добровольно устранил нарушения требований законодательства, наличие которых послужило причиной обращения прокурора в арбитражный суд. В случае, когда отказы прокурора от заявленных исковых требований обусловлены фактическим устранением ответчиками допущенных нарушений законодательства, послуживших основаниями для обращения прокурора в суд, такие отказы от исков признаются арбитражным судом соответствующими закону и не нарушающими права и законные интересы других лиц.
Например, по ряду дел, рассмотренных Арбитражным судом Красноярского края, прокурором были предъявлены иски о признании частично недействительными договоров энергоснабжения, заключенных между различными бюджетными учреждениями и энергоснабжающей организацией. По всем названным делам в ходе их рассмотрения в суде первой инстанции прокурором были заявлены отказы от исковых требований в связи с тем, что после предъявления иска оспариваемые договоры были приведены в соответствие с действующим законодательством, что подтверждалось представленными в материалы дела соглашениями об изменении указанных договоров энергоснабжения в оспариваемой их части. Арбитражный суд по всем перечисленным делам принял отказ прокурора от предъявленных исков и на основании пункта 4 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса РФ прекратил производство по этим делам.
Неоднозначно в практике арбитражного суда решается вопрос о том, на кого подлежат отнесению расходы по уплате государственной пошлины в случае, если производство по делу было прекращено в связи с отказом прокурора от иска, обусловленного добровольным удовлетворением ответчиком заявленных требований до вынесения судом решения по делу.
В соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. Исходя из толкования данной нормы и аналогичной нормы, содержащейся в прежнем Кодексе, в судебной практике сложился подход, согласно которому суд при прекращении производства по делу в связи с отказом истца от иска, вызванного добровольным удовлетворением ответчиком исковых требований после предъявления к нему иска, относит расходы по государственной пошлине исходя из части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ (ч. 1 статьи 95 АПК РФ 1995 г.) на ответчика с учетом того, что требования истца фактически удовлетворены. Данная позиция закреплена и в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20.03.97 № 6 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами законодательства Российской Федерации о государственной пошлине”.
На наш взгляд, названный подход в полной мере подлежит применению и к случаям прекращения производства по делу в связи с отказом от иска прокурора. Данный вывод основан на том, что Арбитражный процессуальный кодекс РФ устанавливает в статье 110 единый порядок распределения судебных расходов между лицами, участвующими в деле. Специальные правила по этому вопросу применительно к случаям, когда дело было возбуждено на основании заявления прокурора, в действующем законодательстве отсутствуют. В связи с этим нет никаких оснований, чтобы не применять указанный выше подход по вопросу о распределении расходов по государственной пошлине при отказе истца от иска (заявления) к случаям, когда такой отказ заявлен прокурором, обратившимся в арбитражный суд с соответствующим иском.
Следующий вопрос, который хотелось бы осветить, касается возможности прокурора заключать мировое соглашение. В части 3 статьи 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 г. содержалось прямое указание на то, что прокурор, предъявивший исковое заявление, не имеет права на заключение мирового соглашения. В новом же Арбитражном процессуальном кодексе РФ содержится лишь норма о том, что прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, при этом никакой оговорки относительно наличия или отсутствия у прокурора права заключать мировое соглашение Кодекс 2002 года не содержит. Что имел в виду законодатель, убрав из закона оговорку об отсутствии у прокурора права заключать мировое соглашение, понять сложно. В литературе высказывается предположение о том, что в данном случае возможно речь идет не о простой технической ошибке, а о намеренном расширении законодателем сферы применения института мирового соглашения, в подтверждение чего, в частности, делается ссылка на норму статьи 190 Арбитражного процессуального кодекса РФ, согласно которой экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом.
Полагаем, что с вышеназванным подходом согласиться сложно. На наш взгляд, исключение из Арбитражного процессуального кодекса РФ нормы о том, что прокурор не вправе заключать мировое соглашение, нельзя рассматривать как сознательное намерение законодателя предоставить прокурору соответствующее право. В обоснование данного утверждения можно привести следующее.
Прокурор, являясь лицом, участвующим в деле, вместе с тем не является участником спорного материального правоотношения (за исключением некоторых случаев – например, когда он выступает в качестве должностного лица, чей ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) обжалуются в арбитражный суд в порядке административного судопроизводства). В свою очередь, мировое соглашение имеет двойственную правовую природу, так как включает в себя как материально-правовые, так и процессуальные элементы. Причем такой подход к определению природы мирового соглашения в настоящее время является наиболее распространенным в науке и практически общепризнанным в судебной практике. Как обоснованно отмечается в литературе, “мировое соглашение является сложным правовым образованием, объектом смешанной правовой природы…, где материально-правовой порядок согласования условий урегулирования спора в сочетании с процессуальным порядком утверждения этих условий представляют собой единый юридико-фактический состав, имеющий как материальное, так и процессуальное значение” .
Следовательно, учитывая то, что мировое соглашение является договором, влекущим прежде всего определенные материально-правовые последствия, следует признать, что прокурор, не будучи участником спорного материального правоотношения, не вправе и каким-либо образом изменять или прекращать его по соглашению с участником (участниками) соответствующего правоотношения. Не говоря уже о том, что вообще сложно представить себе реальную ситуацию, когда прокурор, реализующий в арбитражном процессе свою основную функцию – обеспечение законности, мог бы заключить мировое соглашение, согласовав с ответчиком определенные условия относительно содержания спорного материального правоотношения.
В связи с тем, что в соответствии со статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 года (в отличие от правил статьи 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 года) полномочия прокурора по обращению в арбитражный суд с исками и заявлениями ограничены сравнительно небольшим перечнем дел, связанных с защитой публичных интересов, в судебной практике возник следующий вопрос. Изменится ли правовой статус прокурора как процессуального истца по делу в случае, если после возбуждения производства по заявлению прокурора, поданному им в рамках предоставленных ему полномочий, материальный истец (заявитель) изменил предмет иска на требование, с которым прокурор не вправе обращаться в арбитражный суд и суд принял такое изменение предмета иска?
Анализ практики Арбитражного суда Красноярского края показывает, что после изменения предмета иска материальным истцом и принятия данного изменения судом прокурор продолжает участвовать при рассмотрении соответствующих дел в качестве лица, участвующего в деле (процессуального истца). Обусловлен данный подход суда тем обстоятельством, что закон не предусматривает какие-либо процессуальные последствия возникновения указанной выше ситуации.
В подтверждение изложенной позиции можно привести следующее дело. Прокурор обратился в Арбитражный суд Красноярского края с иском в интересах администрации муниципального образования о признании недействительным договора предоставления муниципальной гарантии, заключенного между администрацией и государственным предприятием. В дальнейшем материальный истец по делу обратился с заявлением об изменении предмета иска на требование о признании указанного договора незаключенным в связи с отсутствием в нем указания на основное обязательство, которое обеспечивается муниципальной гарантией. Прокурор не возражал против изменения предмета иска. Суд на основании части 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ принял изменение истцом предмета иска. Несмотря на то, что прокурор не вправе обращаться в арбитражный суд с иском о признании договора незаключенным, прокурор продолжил участвовать в деле в качестве процессуального истца после принятия судом изменения предмета иска. Решением суда иск был удовлетворен, суд признал оспариваемый договор незаключенным.
При этом необходимо также обратить внимание, что арбитражный суд, как показывает практика, принимает изменения материальным истцом предмета иска по делам, возбужденным на основании заявления прокурора, только при условии согласия прокурора, предъявившего первоначальный иск, на такое изменение. Представляется, что данный подход является абсолютно обоснованным, поскольку инициатором возбуждения дела в арбитражном суде явился прокурор, в связи с чем без его согласия материальный истец не вправе реализовать свое процессуальное право на изменение предмета иска. В случае, если материальный истец полагает, что прокурор выбрал ненадлежащий способ защиты нарушенного права, то он не лишен возможности обратиться в арбитражный суд с самостоятельным иском, выбрав при этом надлежащий, на его взгляд, способ защиты своего нарушенного права или законного интереса.
Практика рассмотрения анализируемой категории дел свидетельствует также о том, что арбитражный суд с особой тщательностью подходит к решению вопроса о принятии отказа материального истца от иска, предъявленного в его интересах прокурором. В случае заявления прокурором возражений против принятия такого отказа арбитражный суд, как правило, не принимает отказ материального истца от иска со ссылкой на часть 5 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ, согласно которой арбитражный суд не принимает отказ истца от иска, если это противоречит закону или нарушает права других лиц; в этом случае суд рассматривает дело по существу. На наш взгляд, данный подход следует признать правомерным, так как прокурор, обращаясь в арбитражный суд в рамках предоставленных ему полномочий, преследует цель восстановления законности в области экономических отношений и защиту публичных интересов.
Так, по ряду дел, рассмотренных Арбитражным судом Красноярского края, прокурором Красноярского края были заявлены иски в интересах Комитета по управлению государственным имуществом о применении последствий недействительности ничтожных сделок приватизации в части включения в уставный капитал созданных в процессе приватизации акционерных обществ зданий общежитий. Материальный истец – Комитет по управлению государственным имуществом при рассмотрении указанных выше дел заявил отказ от исковых требований. Прокурор возражал против принятия судом отказов истца от исков, ссылаясь на то, что Комитет по управлению государственным имуществом, отказываясь от исковых требований, действует вопреки воле государства, выраженной в нормативно-правовых актах, данные отказы противоречат закону.
Арбитражный суд во всех названных случаях согласился с возражениями прокурора и не принял отказы материального истца от исковых требований на основании части 5 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ, так как названные отказы Комитета по управлению государственным имуществом противоречат закону. Прокурор предъявил в суд иск о применении последствий недействительности ничтожной сделки. В соответствии со статьей 168 Гражданского кодекса РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. Пункт 1 статьи 167 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. Заявляя в рамках предоставленных ему статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ полномочий требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки приватизации общежития, совершенной органом государственной власти, прокурор действует в защиту публичных интересов, реализует свою основную функцию по обеспечению законности, его действия направлены на восстановление нарушенных правоотношений. Нормы права о недействительности ничтожных сделок и о последствиях их недействительности носят императивный характер, в связи с чем их применение в данном случае не зависит от воли участников соответствующего материального правоотношения.
С учетом изложенных доводов арбитражный суд пришел к выводу, что отказы материального истца от заявленных прокурором исковых требований противоречат закону и поэтому на основании части 5 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ не могут быть приняты судом.
Указанная позиция находит свое подтверждение и в практике Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (см., например, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.02.01 № 9564/00).
V. Участие прокурора при рассмотрении арбитражным судом дел об административных правонарушениях
В пределах своих полномочий, установленных статьей 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении. Исходя из статьи 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, прокурор, помимо прямо предусмотренных данной статьей составов правонарушений, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации, в том числе и дело об административном правонарушении, рассмотрение которого относится к подведомственности арбитражного суда. О возбуждении дела прокурором выносится постановление, которое должно содержать те же сведения, что и протокол об административном правонарушении. Указанное постановление выносится в сроки, установленные для составления протокола об административном правонарушении. В соответствии со статьей 28.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях постановление прокурора как документ, процессуально равнозначный протоколу об административном правонарушении, направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента вынесения постановления об административном правонарушении, а если возможно применение административного ареста – немедленно, для рассмотрения дела об административном правонарушении. Представляется, что данный срок носит процессуальный характер, его несоблюдение само по себе не может являться причиной отказа в удовлетворении заявленных требований.
В статье 28.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях не указывается форма обращения прокурора в арбитражный суд и лишь отражена необходимость направления протокола (постановления) об административном правонарушении. Тем не менее, часть 2 статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусматривает, что производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается арбитражным судом на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях. Таким образом, согласно части 2 статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса РФ материалы об административном правонарушении направляются в арбитражный суд вместе с заявлением, сущность которого состоит в требовании о привлечении соответствующего лица к административной ответственности.
Между тем, в некоторых случаях прокурорами направляются в арбитражный суд только материалы дел без заявлений о привлечении к административной ответственности. Представляется, что такие материалы должны быть возвращены прокурору ввиду отсутствия материально-правового требования, адресованного арбитражному суду.
Заявление прокурора о привлечении к административной ответственности согласно статье 203 Арбитражного процессуального кодекса РФ подается в соответствующий арбитражный суд по месту нахождения юридического лица или месту жительства индивидуального предпринимателя, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. В статье 29.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях относительно территориальной подсудности установлено правило рассмотрения дела по месту совершения административного правонарушения, но по ходатайству лица дело может быть рассмотрено по месту его жительства. Учитывая, что административные правонарушения, дела о привлечении к ответственности за которые рассматривает арбитражный суд, совершаются чаще всего по месту нахождения или жительства привлекаемых к ответственности лиц, допустимо говорить о практическом отсутствии коллизии между нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса. Если же все-таки на практике возникнет такая коллизия, то при ее разрешении приоритет должен быть отдан статье 203 Арбитражного процессуального кодекса РФ (в силу ч. 1 ст. 202 КоАП РФ).
В соответствии с постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.03 г. № 2 “О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности судам следует исходить из того, что в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены главой 25 и иными нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ. Следовательно, при обращении в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности он вступает в дело в качестве административного органа, обратившегося с заявлением, но не в качестве прокурора как участника арбитражного процесса, статус которого определен статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
Данное положение имеет значение в том числе при распределении бремени доказывания. Так, в соответствии с частью 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности. Следовательно, такая обязанность возлагается на административный орган, в качестве которого по данным делам выступает прокурор (в случае его обращения с заявлением о привлечении к ответственности). Тем не менее, в судебной практике встречаются случаи, когда прокуроры в нарушение указанной нормы настаивают на том, чтобы привлекаемое к административной ответственности лицо доказывало свою невиновность, что, безусловно, является недопустимым.
Неоднозначно решается вопрос об участии прокурора в делах об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
В соответствии с первой точкой зрения, участие прокурора по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности прямо не предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом РФ, поэтому прокурор не может участвовать при рассмотрении таких дел.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса РФ дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.
Частью 2 статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса РФ установлено, что производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
В силу части 1 статьи 30.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в статьях 25.1-25.5 настоящего Кодекса, которыми являются: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (статья 25.1); потерпевший (статья 25.2); законные представители физического лица (статья 25.3); законные представители юридического лица(статья 25.4), защитник и представитель (статья 25.5).
Таким образом, ни Арбитражным процессуальным кодексом РФ, ни Кодексом РФ об административных правонарушениях не предусмотрено право прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
В качестве контраргумента данной позиции зачастую приводится довод о том, что полномочия прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности следуют из статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Часть 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусматривает право прокурора обращаться с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов. Учитывая, что под ненормативным правовым актом понимается властное предписание органа государственной власти или местного самоуправления индивидуального характера, влекущее определенные правовые последствия, следует признать, что постановление административного органа о привлечении лица к административной ответственности является ненормативным правовым актом. Таким образом, прокурор в соответствии с частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ имеет право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным такого постановления по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
Тем не менее, данный довод полностью отвергается сторонниками названной выше позиции об отсутствии у прокурора права на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности. Соглашаясь с тем, что постановление административного органа о привлечении к административной ответственности является ненормативным правовым актом, они указывают на то, что положения статьи 198, равно как и всей главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, не могут применяться при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, поскольку порядок рассмотрения данной категории дел регулируется специальными нормами права, закрепленными в параграфе 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
Поэтому прокурор не может ни обращаться с такими заявлениями, ни вступать в уже начавшийся процесс.
Напротив, сторонники второго подхода считают, что право прокурора участвовать при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности прямо предусмотрено действующим законодательством.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса РФ дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в главе 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ и федеральном законе об административных правонарушениях.
Исходя из статьи 30.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях, не вступившее в законную силу постановление об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и сроки, установленные статьями 30.1-30.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В соответствии с частью 3 статьи 30.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Таким образом, Кодекс РФ об административных правонарушениях, устанавливая специфику рассмотрения дел – возможность обращения прокурора в суд с целью оспаривания решений административного органа по делу об административном правонарушении, вместе с тем по вопросу о порядке направления такого обращения отсылает к нормам Арбитражного процессуального кодекса РФ.
В свою очередь, Арбитражный процессуальный кодекс РФ не предусматривает такой формы обращения в арбитражный суд как протест, а устанавливает единый для всех участников процесса, в том числе и для прокурора, порядок оспаривания в арбитражный суд постановлений административных органов по делам об административных правонарушениях. Форма обращения в арбитражный суд по названной категории дел также единая – подача заявления.
Таким образом, в соответствии с данным подходом, прокурор может обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности. На наш взгляд, данная позиция является наиболее обоснованной.
Помимо изложенного, в соответствии частью 1 статьи 30.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях, частью 1 статьи 30.11 прокурор также вправе принести протест на вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а также на последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на постановление по делу об административном правонарушении как вступившие, так и не вступившие в законную силу.
Как было указано выше, Арбитражный процессуальный кодекс РФ не предусматривает такой формы обращения в арбитражный суд как принесение протеста. Форма обращения в арбитражный суд должна определяться в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Так, на решение суда по делу об административном правонарушении (как о привлечении к административной ответственности, так и по заявлению об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности), не вступившее в законную силу, может быть подана апелляционная жалоба.
Относительно вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении либо решения по результатам рассмотрения жалобы на такое постановление между нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса РФ существует определенная несогласованность. Так, в соответствии со статьей 30.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях указанные акты могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
При этом необходимо отметить, что в статье 30.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях под постановлениями по делу об административном правонарушении, вступившими в законную силу, понимаются два вида актов: 1) постановления административного органа, уполномоченного в соответствии с Кодексом РФ об административном правонарушении рассматривать дела об административном правонарушении, 2) решения суда первой инстанции или постановления суда апелляционной инстанции по делам о привлечении к административной ответственности, когда рассмотрение таких дел отнесено в соответствии со статьей 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях к подведомственности арбитражных судов.
В настоящее время в Арбитражном процессуальном кодексе РФ отсутствуют основания для пересмотра в порядке надзора постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных административными органами. Согласно статье 292 Арбитражного процессуального кодекса РФ в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ могут быть пересмотрены только судебные акты арбитражных судов. Возможность проверки актов других органов в порядке надзора Арбитражным процессуальным кодексом РФ не предусмотрена. Поэтому при поступлении в Высший Арбитражный Суд РФ представления прокурора о пересмотре в порядке надзора не судебного акта арбитражного суда, а акта иного органа по делу об административном правонарушении суд вынужден будет возвратить такое представление прокурору в связи с нарушением требований статьи 292 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в частности из-за ненадлежащего объекта оспаривания (п. 1 ч. 1 ст. 296 АПК РФ).
Следующее из смысла части 4 статьи 30.11. Кодекса РФ об административных правонарушениях правило о возможности пересмотра вступивших в силу постановления об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов только в порядке надзора не может быть применено к пересмотру вступивших в законную силу судебных актов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций, вынесенных по делам об административных правонарушениях, поскольку порядок обжалования таких актов регулируется нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ, имеющими в данном случае приоритет перед нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях. Статьи 273, 274 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в свою очередь, устанавливают, что вступившие в законную силу решения суда первой инстанции или постановления суда апелляционной инстанции могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции.
Применительно к делам о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности право прокурора на дачу заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, реализуется им путем участия в деле в качестве заявителя. Право прокурора давать заключение охватывается предоставленным ему статьей 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ как лицу, участвующему в деле, правом приводить доводы по всем возникающим во время рассмотрения дела вопросам (как и по делам, предусмотренным частью 1 статьи 52 АПК РФ). Тем не менее, остается дискуссионным вопрос о возможности прокурора вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения по делам об административных правонарушениях.
В соответствии с первым подходом, прокурор не может вступить в процесс по делу об административном правонарушении ввиду того, что право прокурора на вступление в арбитражный процесс на любой его стадии предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом РФ исключительно в отношении дел, перечень которых установлен частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Право вступления в уже начавшийся процесс по делам об административных правонарушениях, в том числе, для дачи заключения, нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ прямо не предусмотрено. По мнению сторонников данной позиции, она не противоречит статьям 29.7, 30.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Однако более обоснованным представляется противоположный подход, в соответствии с которым прокурор может вступать в дело об административном правонарушении для дачи заключения на любой стадии арбитражного процесса. Данный подход основан на том, что в соответствии с частью 1 статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса РФ дела о привлечении к административной ответственности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях. Аналогичная норма содержится в части 1 статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса РФ применительно к делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Кодекс РФ об административных нарушениях, в свою очередь, предусматривает право прокурора давать заключение по делам об административных правонарушениях (ст. ст. 29.7, 30.6). Поскольку Арбитражный процессуальный кодекс РФ не содержит прямого запрета на вступление прокурора в дело об административном правонарушении на любой стадии арбитражного процесса, но такая возможность предусмотрена в Кодексе РФ об административных правонарушениях, основания утверждать, что прокурор не может вступать в дело об административном правонарушении для дачи заключения, отсутствуют.
В судебной практике встречаются случаи, когда прокуроры, настаивая на привлечении их в уже начавшийся процесс, либо вообще затрудняются обосновать свой процессуальный статус, либо заявляют ходатайство о привлечении их в дело в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора. В обоснование последнего прокуроры указывают на то, что поскольку в соответствии со статьей 40 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор является лицом, участвующим в деле, следовательно, может быть также привлечен для участия в процессе в качестве третьего лица. Вместе с тем, статья 40 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусматривает, что прокурор является лицом, участвующим в деле, в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом. В Арбитражном процессуальном кодексе РФ отсутствуют нормы, предусматривающие случаи привлечения прокурора в качестве третьего лица. Прокурор обладает в процессе особым статусом, так как выступает в защиту публичных интересов, в связи с чем он не может участвовать в деле в качестве третьего лица, заявляющего или не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. Кроме того, исходя из смысла норм Арбитражного процессуального кодекса РФ, регулирующих правовое положение третьих лиц, участие последних возможно только при рассмотрении споров по делам, возникающим из гражданских правоотношений. Следует также отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступать в дело, если судебный акт, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Таким образом, для участия в деле в качестве третьего лица соответствующий субъект должен иметь материальную заинтересованность в исходе дела, каковая у прокурора отсутствует.
Подводя итог вышеизложенному, можно отметить, что Арбитражный процессуальный кодекс 2002 года существенно изменил статус прокурора в арбитражном процессе по сравнению с ранее действующим Кодексом. С одной стороны, законодатель существенно ограничил перечень дел, по которым прокурор может обращаться в арбитражный суд, с другой стороны, прокурору предоставлено право вступать в арбитражный процесс на любой его стадии по делам, перечисленным в законе. К сожалению, новый Арбитражный процессуальный кодекс оставил за рамками правового регулирования многие вопросы, которые остаются дискуссионными и требуют своего скорейшего решения.

Опубликовано в журнале «Арбитражная практика» №, №10,11, 2004.

Опубликовано: 10.07.2012 12:16 Обновлено: 10.07.2012 12:16