Обобщение судебной практики рассмотрения дел, связанных с применением градостроительного законодательства, за период с 16.12.2010 по 01.04.2012

СПРАВКА № 04/12

Обобщение судебной практики рассмотрения дел, связанных с применением градостроительного законодательства, за период с 16.12.2010 по 01.04.2012

г. Красноярск                                                                                                       26.10.2012                                                                                                         

      В соответствии с пунктом 3.1. Плана работы судебной коллегии по рассмотрению экономических споров, возникающих из административных правоотношений, на 2 полугодие 2012 года проведено обобщение практики рассмотрения дел, связанных с применением градостроительного законодательства, за период с 16.12.2010 по 01.04.2012.

       Предметом обобщения послужили судебные акты Арбитражного суда Красноярского края, обжалованные в вышестоящие инстанции лицами, участвующими в деле, а также выбранные путем интеллектуального поиска в программе АИС «Судопроизводство». Всего проанализировано 28 судебных актов.

       При рассмотрении споров, связанных с применением градостроительного законодательства, судьям, наряду с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», применяются следующие подзаконные нормативные акты, регулирующие правоотношения в области градостроительной деятельности:

- Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54,

- Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145,

- Постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.2005 № 698 «О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию»,

- Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87,

- Инструкция о порядке заполнения формы разрешения на строительство, утвержденная Приказом Минрегионразвития  от 19.10.2006 № 120,

- СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утв. Приказом Минрегиона РФ от 28.12.2010 N 820.

 

        

I. СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

1.  Разрешение на строительство, реконструкцию  объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт выдается органом местного самоуправления до начала производства соответствующих работ. Отказ в выдаче разрешения по причине завершения строительства (реконструкции, капитального ремонта) к моменту обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) соответствует закону.

Дело № А33-9690/2011

Открытое акционерное общество (далее - ОАО, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации сельсовета о признании недействительным отказа в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства (нежилое здание), оформленного письмом, и возложении на администрацию обязанности по выдаче такого разрешения.

Отказывая в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию), администрация сельсовета указала на имеющиеся в представленных документах противоречия, а также на то, что к моменту подачи заявления о выдаче разрешения реконструкция объекта капитального строительства уже осуществлена.

 Оспаривая названный отказ, общество полагало, что основания для выдачи разрешения на реконструкцию имеются, а также указывало  на отсутствие в оспариваемом письме причин отказа со ссылкой на нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Признавая решение администрации сельсовета законным и обоснованным, суды первой и апелляционной инстанции исходили из следующего.

В силу статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований технических регламентов, безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам, соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

В соответствии с нормами статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также положениями статьи 3 Федерального закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство. К заявлению о выдаче разрешения в обязательном порядке должны прилагаться правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации, а также иные предусмотренные статьей 51 названного Кодекса документы.

По смыслу приведенных норм стадия получения разрешения на строительство должна предшествовать началу строительных работ. В случае иного толкования разрешительный документ органа власти утрачивает смысл, а соответствующий орган власти - возможность влиять на вопросы градостроительства в границах муниципального образования.

В рассматриваемом случае с заявлением о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) ОАО обратилось в администрацию по окончании реконструкции спорного объекта недвижимости.

При таких обстоятельствах основания для признания оспариваемого отказа незаконным отсутствуют. 

Неуказание в тексте письма администрации конкретной нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации не свидетельствует о необоснованности и незаконности оспариваемого отказа. Более того, в письме администрация указала на расхождение в сведениях по площади нежилого помещения, в буквенном обозначении объектов, содержащихся в представленных заявителем документах (в свидетельстве о государственной регистрации права, техническом паспорте объекта). Названные основания отказа обществом не оспорены, доводы, свидетельствующие о соблюдении обществом требований статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации по представлению необходимого пакета оформленных в установленном порядке документов со ссылкой на нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации не приведены.

 

2. Отказ в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства в связи с непредставлением собственником объекта согласия на реконструкцию правообладателей пристроенных к реконструируемому объектов, является незаконным[1].

Дело № А33-201/2012

Общество с ограниченной ответственностью (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту градостроительства администрации города  о признании недействительным отказа в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) нежилого здания, выраженного в письме.

Основанием для отказа в выдаче обществу испрашиваемого разрешения послужило непредставление им согласия на реконструкцию других правообладателей объектов капитального строительства, пристроенных к реконструируемому объекту.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления, исходил из следующего.

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению наряду с иными документами прилагается согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта (пункт 6 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из буквального смысла пункта 6 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса следует, что застройщиком среди документов должно быть представлено согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта. Как установлено судом, единственным собственником реконструируемого здания является общество (заявитель по делу). Доказательств наличия иных правообладателей спорного объекта материалы дела не содержат. Расширительное толкование данной нормы Департаментом градостроительства  - о предоставлении согласия на реконструкцию правообладателей объектов капитального строительства, пристроенных к реконструируемому объекту -  не основано на законе и нарушает права общества на реконструкцию принадлежащего ему на праве собственности нежилого здания.

Поскольку обществом требования градостроительного законодательства соблюдены (в частности, в департамент представлено заявление о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) с прилагаемыми к нему необходимыми документами), следовательно, основания для отказа в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) принадлежащего ему нежилого здания отсутствовали.

Суды апелляционной и кассационной инстанций согласились с выводами суда первой инстанции.

 

3. Несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка является самостоятельным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство,  несмотря на наличие положительного заключения государственной экспертизы  проекта.

Дело № А33-10056/2011

Общество с ограниченной ответственностью (далее - ООО, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту  градостроительства администрации города о признании недействительным разрешения на строительство комплекса многоэтажных жилых домов со встроено-пристроенными нежилыми помещениями, пристроенным универсальным магазином и трансформаторной подстанцией на земельном участке в жилом районе города.

Как установлено судом первой инстанции ООО на праве собственности принадлежит земельный участок. На основании заявления общества с ограниченной ответственностью Производственно-строительная компания (далее - Компания) Департаментом градостроительства администрации города выдано разрешение на строительство комплекса многоэтажных жилых домов с нежилыми помещениями на первых этажах (10-этажный жилой дом, 17-этажный жилой дом) с пристроенным универсальным магазином, с инженерным обеспечением и отдельно стоящей трансформаторной подстанцией.

Заявитель, оспаривая указанное разрешение, считал его необоснованным и нарушающим его права и законные интересы в связи с тем, что пожарные проезды и дороги в соответствии разрешением вынесены на территорию земельного участка, принадлежащего ООО.

Суд первой инстанции, ссылаясь на положения статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также на наличие у Компании заключения о соответствии проекта градостроительному плану земельного участка и положительного заключения государственной экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, пришел к выводу об отсутствии у департамента оснований для отказа Компании в выдаче разрешения на строительство, следовательно, оснований для удовлетворения заявления общества.

 Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новый судебный акт о признании недействительным разрешения на строительство, выданного департаментом Компании, суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

По смыслу частей 7, 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство осуществляет  проверку представленных документов и в случае несоответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка требованиям градостроительного плана земельного участка отказывает в выдаче разрешения на строительство.

Обществу на основании заключенного с департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации города договора аренды для использования в целях строительства передан земельный участок площадью 11 208 кв.м. Указанная площадь земельного участка приведена также в градостроительном плане земельного участка.

Судом апелляционной инстанции установлено, что Компания обратилась в департамент с заявлением на выдачу разрешения на строительство многоэтажных жилых домов со встроенными нежилыми помещения, пристроенным универсальным магазином и отдельно стоящей трансформаторной подстанцией. К указанному заявлению были приложены в том числе правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; положительное заключение государственной экспертизы проектной документации; материалы, содержащиеся в проектной документации.

Согласно проекту комплекса многоэтажных жилых домов в жилом районе, представленному Компанией в составе проектной документации вместе с заявлением, расположение полосы для проезда пожарной машины, части парковочных мест для автотранспорта, благоустройства предполагается за пределами земельного участка, предусмотренного градостроительным планом. Из содержания баланса территории, планируемой к застройке, следует, что планируемые к размещению на территории комплекса проезды и стоянки, тротуары и дорожки, полосы для проезда пожарной машины, озеленение фактически занимают площадь больше отведенной; общая площадь участка, необходимая для застройки, составляет 16 961 кв.м. вместо отведенной 11208 кв.м.

Положительным заключением государственной экспертизы проектной документации на строительство указанного комплекса многоэтажных жилых Компании (пункт 9.4 «Генеральный план») рекомендовано:

- при разработке рабочей документации предусмотреть организацию дополнительных автопарковочных мест;

- до начала разработки рабочей документации представить на экспертизу проект планировки 5 микрорайона жилого массива «Солнечный» для оценки и возможностей корректировки проектных решений в части обеспечения жителей проектируемого микрорайона площадками благоустройства, регламентированных СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений».

В данном заключении также указано, что под строительство жилого комплекса площадью 11 208 кв.м.  генпланом предусмотрено размещение площадок благоустройства, при этом из приведенного в заключение расчета следует, что благоустройство и озеленение прилегающей территории площадью 5753 кв.м. приходится на территорию за границами отведенного участка; на момент проведения экспертизы удельные размеры площадок отдыха взрослых, детских, хозяйственных и спортивных площадок, а также площадь озеленения в проекте уменьшены и не соответствуют требованиям СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений».

Согласно письму территориального градостроительного института в указанном выше проекте пожарные отступы составляют 2-3 метра от границы участка, что не соответствует требованиям абзаца 2 пункта 11 СНиП 2.07.01-89, которым предусмотрено, что при проектировании проездов и пешеходных путей необходимо обеспечивать возможность проезда пожарных машин к жилым и общественным зданиям, в том числе со встроено-пристроенными помещениями, и доступ пожарных с автолестниц или автоподъемников; расстояние от края проезда до стены здания, следует принимать 5-8 метров для зданий до 10 этажей включительно и 8-10 метров для зданий свыше 10 этажей; в этой зоне не допускается размещать ограждения, воздушные линии и осуществлять рядовую посадку деревьев; вдоль фасадов зданий, не имеющих входов, допускается предусматривать полосы шириной 6 метров, пригодные для машин проезда пожарных.

Таким образом, представленная Компанией проектная документация на строительство указанного комплекса многоэтажных жилых домов не соответствует требованиям СНиП 2.07.01-89, которыми установлены основные требования к планировке и застройке существующих городских и сельских поселений; схема планировочной организации земельного участка фактически не соответствует градостроительному плану земельного участка, поскольку  указанная в ней площадь земельного участка, планируемого к застройке, превышает отведенную для этих целей площадь.

При таких обстоятельствах, у департамента при рассмотрении заявления Компании и решении вопроса о выдаче разрешения на строительство отсутствовали правовые основания для его выдачи, поскольку проектная документация не соответствовала градостроительному плану земельного участка.

Следовательно, разрешение на строительство комплекса многоэтажных жилых домов со встроено-пристроенными нежилыми помещениями, пристроенным универсальным магазином и трансформаторной подстанцией на земельном участке выдано с нарушением требований  Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Позиция суда апелляционной инстанции поддержана судом кассационной инстанции. Дополнительно ФАС ВСО указал на то, что обстоятельства несоответствия проекта строительства требованиям градостроительного плана земельного участка установлены судом на основании, в том числе положительного заключения государственной экспертизы. При этом то обстоятельство, что данное заключение является положительным, не опровергает содержащихся в нем сведений о выявленных несоответствиях.

 

4. Правообладатели земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения, при рассмотрении вопросов внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения имеют право голоса наравне с лицами, постоянно проживающими на территории поселения.

Дело № А33-17889/2010

Общество с ограниченной ответственностью (далее – общество) обратилось в арбитражный суд к администрации сельсовета с заявлением о признании незаконными публичных слушаний и заключения администрации сельсовета о результатах публичных слушаний по внесению изменений в генеральный план поселка.

Обосновывая заявленные требования, заявитель ссылался, в частности, на то, что публичные слушания проведены с нарушением Положения о публичных слушаниях в сельсовете, результаты публичных слушаний подведены с нарушением установленного порядка и не соответствуют действительной воле участников публичных слушаний.

При рассмотрении дела судом установлено, что в поселке проведены публичные слушания по вопросу внесения изменений в генеральный план поселка, в которых приняли участие 101 человек, в том числе 72 человека с правом голоса. Согласно результатам голосования за внесение изменений в генеральный план поселка проголосовало 28 человек, против -  38 человек, воздержалось - 6 человек.

Общество, арендующее в поселке земельный участок и обращавшееся к главе сельсовета с ходатайством о переводе принадлежащего ему и ряду других арендаторов земель из категории «зона рекреации» в категорию «коммунально-складская зона» и «земли сельскохозяйственного использования», обратилось в суд с вышеуказанным заявлением.

Определением суда требование заявителя о признании незаконными публичных слушаний прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

В части требования общества об оспаривании заключения администрации сельсовета о результатах публичных слушаний по внесению изменений в генеральный план поселка суд пришел к выводу о несоответствии заключения требованиям действующего законодательства и нарушении им прав и законных интересов заявителя.

При принятии решения суд руководствовался положениями статей 14, 17, 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», регулирующих вопросы проведения публичных слушаний субъектами местного самоуправления, а также Положением о публичных слушаниях, утвержденных решением сельсовета.

Исследовав материалы дела (в том числе список граждан, проживающих на территории сельсовета, и землепользователей, принявших участие в публичных слушаниях), суд установил, что к лицам, имеющим право голоса, были отнесены только граждане, проживающие в поселке; голоса явившихся на публичные слушания владельцев земельных участков, не проживающих в поселке (в том числе директора общества, других лиц), при подсчете голосов и определении результатов публичных слушаний лицами, проводящими публичные слушания, не учитывались.

Указанные действия признаны судом противоречащими положениям части 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

         Решение суда по указанному делу в суды вышестоящих инстанций не обжаловалось.

 

5. В  соответствии с подпунктом 3 части 5 статьи 201 АПК РФ  в резолютивной части решения суда о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Дело № А33-9748/2011

Товарищество собственников жилья (далее - ТСЖ) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации города (далее - администрация, ответчик) о признании незаконным решения об отказе в предоставлении разрешения на условно - разрешенный вид использования земельного участка.

Признавая оспариваемое решение незаконным, суд первой инстанции исходил из того, что в нарушение положений Градостроительного кодекса Российской Федерации в тексте оспариваемого постановления отсутствуют мотивы его принятия со ссылкой на результаты публичных слушаний и результаты комиссии с указанием причин принятия данных рекомендаций.

Суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции поддержал.

 Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ТСЖ и Управление архитектуры и градостроительства администрации города (третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора) обратились с кассационными жалобами.

В кассационной жалобе ТСЖ просило изменить резолютивную часть судебных актов, поскольку в резолютивной части решения отсутствует указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В своем постановлении суд кассационной инстанции поддержал вывод судов о том, что оспариваемое решение, утвержденное постановлением, не содержит мотивированного письменного отказа с указанием причин невозможности выдачи ТСЖ разрешения на условно разрешенный вид использования испрашиваемого земельного участка, в связи с чем указал на обоснованность признания судами оспариваемого решения незаконным, и, как следствие, на отсутствие основания для отмены обжалуемых судебных актов.

Вместе с тем суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ посчитал необходимым изменить решение арбитражного суда первой инстанции в части возложения на администрацию города обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ТСЖ.

Пунктом 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Постановлением ФАС ВСО решение арбитражного суда первой инстанции, постановление суда апелляционной инстанции изменены, резолютивная часть изложена в новой редакции (указано на возложение на администрацию города обязанности по устранению нарушения прав и законных интересов ТСЖ).

 

6. Внесение в проектную документацию изменений, предусматривающих выделение в последующий этап строительства работ по установке лифта и лифтового оборудования, не требует проведения повторной экспертизы проектной документации.

         Дело № А33-10983/2011

         Общество с  ограниченной ответственностью (далее – общество) обратилось в суд с заявлением об оспаривании отказа Службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края (далее – Служба строительного надзора) в выдаче заключения о соответствии законченного строительством второго пускового комплекса объекта требованиям технических регламентов и проектной документации.

Из материалов дела следовало, что обществом осуществлено строительство объекта в составе пешеходного моста  - здания кафе с магазинами продовольственных и промышленных товаров, оборудованного пассажирским лифтом с целью выполнения мероприятий по улучшению условий жизнедеятельности маломобильных групп населения. Служба строительного надзора отказала в выдаче заключения о соответствии законченного строительством второго пускового комплекса объекта требованиям технических регламентов и проектной документации,  исходя из отсутствия на объекте кабины пассажирского лифта и лифтового оборудования, установка которого предусмотрена проектной документацией, прошедшей государственную экспертизу.

В обоснование заявленных требований общество ссылалось на внесение изменений в проектную документацию, согласно которым установка пассажирского лифта и лифтового оборудования выделены в третий пусковой комплекс в связи с необходимостью технологической увязки и одновременной установки аналогичного лифтового оборудования с другой стороны пешеходного моста для обеспечения доступа маломобильных групп населения на пешеходный мост.

Служба строительного надзора возражала против требований заявителя, указывая, что на внесение изменений в проектную документацию не получено в установленном порядке положительного заключения государственной экспертизы, в связи с чем изменения не могут быть приняты во внимание.

Признавая решение Службы строительного надзора незаконным, суды первой, апелляционной и кассационной инстанций исходили из следующего.

           Пунктом 16 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (далее –Положение) установлены полномочия органа государственного строительного надзора по проведению итоговой проверки после завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения.

         В соответствии с пунктом 18 Положения орган государственного строительного надзора отказывает в выдаче заключения о соответствии, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства были допущены нарушения соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации и такие нарушения не были устранены до даты выдачи заключения о соответствии.

         Судами установлено, что в рабочий проект на спорный объект проектной организацией в установленном порядке внесены изменения, в соответствии с которыми шахта лифта для обслуживания пешеходного моста, в составе которого заявителем возводится спорный объект, консервируется до ввода в эксплуатацию сооружения с аналогичным лифтом с противоположной стороны пешеходного перехода.

         Пунктом 44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145, установлено, что повторной государственной экспертизе подлежат изменения в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.

Консервация установки лифтового оборудования с целью осуществления данного вида работ в последующем этапе строительства не относится к данной категории технических решений, следовательно, такие изменения в проектную документацию не подлежат государственной строительной экспертизе.

Ссылка Службы строительного надзора на строительные нормы и правила 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения» и 35-01-2001 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения» отклонена судами, поскольку требования указанных актов были учтены при проектировании и строительстве – в состав объекта включены лифтовая шахта и соответствующее лифтовое оборудование, а изменение сроков его установки не является основанием для отказа в выдаче заключения на спорный объект.

Поскольку Службой строительного надзора не доказано, что на момент принятия оспариваемого решения выполненные обществом работы не соответствовали требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, то основания для отказа обществу в выдаче заключения о соответствии законченного строительством объекта отсутствовали.

 

7. Орган, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство объекта капитального строительства, не вправе устанавливать в нем дополнительные, не предусмотренные законом требования и условия, при выполнении которых впоследствии может быть выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

Дело № А33-1798/2012.

         Общество с  ограниченной ответственностью (далее – общество) обратилось в суд с заявлением об оспаривании отказа администрации города в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию автозаправочной станции стационарного типа.

Отказывая в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию АЗС, администрация города исходила из того, что построенный объект не соответствует градостроительному плану, проектной документации, а также требованиям, установленным в разрешении на строительство, а именно, не организована санитарно-защитная зона, в которой находится жилой дом, жители которого не расселены, дом не снесен.  

Кроме того, в ходе судебного разбирательства администрацией было заявлено в качестве основания для отказа в выдаче разрешения непредставление обществом документа, подтверждающего заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

         Оспаривая решение администрации, общество ссылалось на решение городского Совета депутатов, согласно которому жители дома, расположенного рядом с АЗС, подлежат переселению за счет средств бюджета в рамках городской целевой программы «Дом».

         Суды первой и апелляционной инстанций, признавая незаконным отказ администрации в выдаче разрешения, пришли к следующим выводам.

         Выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Частью 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен перечень документов, необходимых для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Согласно части 4 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации,  представление иных документов, помимо предусмотренных частью 3 указанной статьи, возможно в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, в целях получения в полном объеме сведений, необходимых для постановки объекта капитального строительства на государственный учет.

В силу части 4.1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации требовать представления иных документов, кроме указанных в частях 3 и 4 статьи 55 Кодекса, запрещено.

Частью 6 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены основания для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию:

1) отсутствие документов, указанных в части 3 настоящей статьи;

2) несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории;

3) несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство;

4) несоответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации. Данное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного строительства.

Судами установлено, что из отказа в выдаче разрешения и пояснений администрации не следует, каким требованиям градостроительного плана и проектной документации не соответствует построенный объект. Соответствующих доказательств в материалы дела не представлено.

Поскольку администрация города не осуществляет полномочий по проведению государственного строительного надзора, то вывод о несоответствии АЗС проектной документации должен исходить из заключения компетентного органа. Вместе с тем согласно имеющемуся в деле заключению Службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края автозаправочная станция соответствует требованиям технических регламентов (норм и правил) и проектной документации.

Довод администрации о невыполнении обществом установленного в разрешении на строительство требования о сносе жилого дома, попадающего в санитарно-защитную зону АЗС, отклонен судами на основании следующего.

Из системного толкования статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 24.11.2005 № 698 «О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию», Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на строительство, утвержденной Приказом Минрегионразвития  от 19.10.2006 № 120, не следует право органа, выдавшего разрешение на строительство, устанавливать дополнительные, не предусмотренные законом, требования и условия, при выполнении которых впоследствии может быть выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.  

Включение в разрешение на строительство требования о возможности ввода АЗС в эксплуатацию после переселения жильцов (сноса жилых домов) и организации санитарно-защитной зоны противоречит указанным правовым нормам.

Заключение обществом и администрацией соглашения, в силу которого общество приняло на себя обязательство по расселению граждан в связи с необходимостью сноса принадлежащих им строений, не является основанием для неисполнения администрацией публично-правовой обязанности по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в зависимости от исполнения застройщиком обязательств гражданско-правового характера. Градостроительное законодательство не содержит такого условия для отказа в выдаче разрешения как несоблюдение застройщиком условий гражданско-правового соглашения.

Требование о предоставлении обществом документа, подтверждающего заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, внесено в часть 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 27.07.2010 № 226-ФЗ и вступило в силу с 1 января 2012 года. С учетом того, что с заявлением в администрацию о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию общество обратилось 30.12.2011, указанная норма не подлежала применению. Пакет документов, представленный с заявлением, соответствовал тем требованиям, которые были указаны в законе на момент возникновения правоотношения. При таких обстоятельствах непредставление обществом договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта не может служить основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

 

8. В отсутствие  доказательств обратного наличие разрешения на строительство распределительного пункта исключает необходимость получения отдельного разрешения на строительство кабельных линий электропередачи, поскольку распределительный пункт может быть спроектирован и построен в качестве единого объекта капитального строительства с проложенными к нему и подключенными кабельными линиями электропередачи.

Дело № А33-17548/2010

Общество с  ограниченной ответственностью (далее – общество) обратилось в суд с заявлением об оспаривании предписания Службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края (далее – Служба строительного надзора) о предоставлении в адрес уполномоченного органа разрешения на строительство кабельных линий электропередачи.

Оспаривая указанное предписание, общество ссылалось на следующее: объект капитального строительства фактически построен и сдан в эксплуатацию, в связи с чем на него не может быть выдано разрешение на строительство.

 Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления, исходил из того, что имеющееся у общества разрешение на строительство разрешает строительство объекта – распределительного пункта – 6 кВ «Утиный плес», и сведений о кабельных линиях электропередачи не содержит, в то время как согласно пункту 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» линейные объекты (трубопроводы, автомобильные и железные дороги, линии электропередачи и др.) является объектами капитального строительства.

Суд апелляционной инстанции решение отменил, предписание строительного надзора признал недействительным по следующим основаниям.

Основания и порядок выдачи разрешения на строительство предусмотрены статьями 51, 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции установил, что Службой строительного надзора не представлена в материалы дела проектно-сметная документация на Распределительный пункт – 6 кВ «Утиный плес», в связи с чем невозможно установить, предусматривалось ли проектно-сметной документацией (и, соответственно, разрешением на строительство) строительство указанного объекта как автономного здания без прокладки и подключения кабельных линий либо проектно-сметная документация (и, соответственно, разрешение на строительство) включала проект комплексного объекта в виде здания с проложенными и подключенными кабельными линиями электропередачи.

Поскольку Службой строительного надзора не доказано, что строительство кабельных линий электропередачи не было предусмотрено проектно-сметной документацией на распределительный пункт, следовательно, отсутствуют основания утверждать, что отсутствовало разрешение на строительство кабельных линий в составе единого разрешения на строительство Распределительного пункта – 6 кВ «Утиный плес».

Кроме того, судом апелляционной инстанции оспариваемое предписание признано неисполнимым, поскольку разрешение на строительство выдается до начала осуществления строительных работ, строительство распределительного пункта – 6 кВ «Утиный плес» завершено, объект введен в эксплуатацию, после завершения строительных работ получение разрешения на строительство законодательством не предусмотрено.

 

9. Утверждение проекта детальной планировки жилого района в целях строительства жилых домов при фактическом размещении на указанной территории сооружений радиоцентра нарушает права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности и противоречит санитарным правилам, запрещающим строительство жилых зданий всех видов в санитарно-защитной зоне радиотехнических объектов.

Дело № А33-16629/2011.

Администрация города обратилась в суд с заявлением о признании незаконным предписания службы по контролю в области градостроительной деятельности администрации (далее – служба по контролю) об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительстве.

Указанным предписанием служба по контролю обязала администрацию отменить постановление об утверждении проекта детальной планировки жилого района «Ботанический».

Администрация, оспаривая предписание, указывала, что спорный проект соответствует градостроительной документации о застройке территорий города, предписание противоречит интересам населения муниципального образования в сфере обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности, исполнение предписания приведет к отсутствию основного планировочного документа жилого района и финансовым затратам на разработку нового проекта планировки.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, признавая предписание службы по контролю законным, руководствовались следующим.

Графические материалы проекта детальной планировки свидетельствуют, что территория, на которой размещен жилой район «Ботанический» полностью совпадает с санитарно-защитной зоной радиотехнического объекта «Передающая радиостанция». Существующая и перспективная жилая застройка микрорайона в северном и западном направлении от технической территории передающих радиотехнических объектов располагается в санитарно-защитной зоне и зоне ограничения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации разработка градостроительной документации должна осуществляться с соблюдением санитарных правил, с учетом состояния территорий городских поселений, а также с учетом последствий вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и здоровье человека.

Согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при разработке проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей, городов, решении вопросов размещения санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Санитарными правилами СанПиН 2.2.4/2.1.8.055-96 «2.2.4. Физические факторы производственной среды. 2.1.8. Физические факторы окружающей среды. Электромагнитные излучения радиочастотного диапазона (ЭМИ РЧ). Санитарные нормы и правила», СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов» запрещено размещать жилую застройку в санитарно-защитной зоне действующих и проектируемых передающих радиотехнических объектов. 

На основании изложенного суды пришли к выводу, что утверждение спорного проекта детальной планировки в целях строительства жилых домов при фактическом размещении на указанной территории сооружений радиоцентра противоречит указанным нормам и правилам.

Судами отклонен довод третьего лица (управления архитектуры города) со ссылкой на положительное санитарно-эпидемиологическое заключение по проекту о том, что проект детальной планировки района предусматривает перспективный вид района в соответствии с утвержденным Генеральным планом города в отсутствие объекта радиостанции, т.к. строительство жилья предполагалось осуществлять после выноса радиоцентра за черту города.

Суды указали, что действующее законодательство не предусматривает выдачи санитарно-эпидемиологических заключений под каким-либо условием, в том числе под условием, что санитарно-эпидемиологическая обстановка в будущем будет находиться в пределах нормируемых показателей. Поскольку на момент выдачи санэпидзаключения радиоцентр функционировал в штатном режиме, показатели напряженности электромагнитного поля не изменились, указанное санэпидзаключение, выданное при условии строительства жилого района после сноса передающих антенн, не может служить доказательством соответствия проекта детальной планировки жилого района санитарным нормам и правилам.

 

10. При соблюдении требований к заявлению о выдаче разрешения на строительство и прилагаемым к заявлению документам отказ в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию)  одного из нескольких планируемых к строительству (реконструкции) объектов капитального строительства на одном земельном участке либо на строительство (реконструкцию) части объекта капитального строительства является незаконным, если данный объект либо часть объекта могут быть введены в эксплуатацию автономно (т.е. независимо от строительства или реконструкции иных объектов или частей этого объекта).

Дело № А33-103/2012.

Общество с  ограниченной ответственностью (далее – общество) обратилось в суд с заявлением к муниципальному казенному учреждению (далее – учреждение), уполномоченному на рассмотрение заявлений и выдачу разрешений на строительство, о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство и реконструкцию первого этапа строительства завода.

  В качестве одного из оснований для отказа в выдаче разрешения учреждение указало на то, что представленные обществом документы на строительство первого этапа завода не позволяют в полном объеме (без документации на последующие этапы строительства) оценить уровень негативного воздействия на окружающую среду.

Признавая указанное основание для отказа в выдаче разрешения незаконным, суды первой и апелляционной инстанции руководствовались частью 12 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой предусмотрена возможность выдачи по заявлению застройщика разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции.

Согласно пункту 2 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145, под этапом строительства понимается строительство или реконструкция объекта капитального строительства из числа объектов капитального строительства, планируемых к строительству, реконструкции на одном земельном участке, если такой объект может быть введен в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно (то есть независимо от строительства или реконструкции иных объектов капитального строительства на этом земельном участке), а также строительство или реконструкцию части объекта капитального строительства, которая может быть введена в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно (то есть независимо от строительства или реконструкции иных частей этого объекта капитального строительства).

В соответствии с пунктом 19 указанного Положения, проектная документация на объект капитального строительства может представляться применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объекта капитального строительства.

Учитывая, что обществом подано заявление о выдаче разрешения на отдельный этап строительства объекта, который может эксплуатироваться автономно, отказ учреждения в выдаче разрешения на строительство по мотиву невозможности оценки уровня негативного воздействия деятельности завода на окружающую среду и здоровье граждан в случае реализации всех этапов строительства, разрешение на которые не испрашивается, является неправомерным.

 

11. Органом местного самоуправления неправомерно выдано разрешение на строительство 1-й очереди объекта капитального строительства, так как проектная документация на этап либо на очередь строительства застройщиком к заявлению на выдачу разрешения на строительство не прилагалась. Кроме того, заявитель не доказал нарушение своих прав и законных интересов оспариваемым предписанием.

Дело № А33-16616/2011.  

Департамент градостроительства обратился в суд с заявлением об оспаривании предписания службы по контролю в области градостроительной деятельности (далее – служба по контролю) об отмене разрешения на строительство, выданного администрацией города застройщику.

Основанием для выдачи предписания послужила установленная службой по контролю выдача администрацией города обществу с ограниченной ответственностью разрешения на строительство 1-й очереди комплекса блок-секционных жилых домов при несоответствии проектной документации требованиям градостроительных планов участков и при отсутствии документов, необходимых для выдачи данного разрешения.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что департамент градостроительства не доказал нарушения своих прав и законных интересов оспариваемым предписанием, поскольку последнее адресовано администрации города и возлагает на нее обязанность отменить разрешение на строительство.

Суд апелляционной инстанции, рассмотрев жалобу департамента, согласился с указанным выводом суда первой инстанции, однако, посчитал необходимым дать оценку доводам лиц, касающихся законности и обоснованности оспариваемого предписания.

При этом суд апелляционной инстанции установил, что разрешение на строительство выдано администрацией города в отношении 1-й очереди комплекса блок-секционных (таунхауз) жилых домов (№ 1 - № 85) с инженерным обеспечением и трансформаторной подстанцией, в то время как застройщиком подавалось заявление о выдаче разрешения на строительство объекта «Жилой район микрорайона «Удачный» и была приложена проектная документация на указанный объект. Таким образом, застройщик не обращался за выдачей разрешения на 1-ю очередь комплекса, проектная документация на объект «1-я очередь комплекса блок-секционных (таунхауз) жилых домов (№ 1 - № 85) с инженерным обеспечением и трансформаторной подстанцией» с заявлением не представлялась.

Действующее законодательство  предусматривает возможность выдачи разрешения на этап строительства объекта. Формой разрешения на строительство предусмотрено описание этапа строительства. Понятие этапа строительства дано в пункте 8 раздела 1 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87, пункте 2 раздела 1 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2077 № 145.

Согласно разделу 1 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87, проектная документация в отношении отдельного этапа строительства разрабатывается в объеме, необходимом для осуществления этого этапа строительства. Указанная документация должна отвечать требованиям к составу и содержанию разделов проектной документации, установленным указанным Положением.

Понятие «очередь строительства» действующим законодательством не предусмотрено, в связи с чем не предусмотрена возможность выдачи органом местного самоуправления разрешений на строительство очереди объекта капитального строительства.

Частью 12 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность выдачи разрешения на строительство этапа объекта. При этом для выдачи такого разрешения требуется проектная документация на отдельный этап, которая не была приложена застройщиком к своему заявлению о выдаче разрешения на строительство.

Департаментом в материалы дела представлен проект организации строительства на пусковой комплекс, который застройщик не указывал и не прилагал к своему заявлению на выдачу разрешения на строительство. При этом данный проект разработан не на этап строительства, как требует законодательство, и даже не на очередь, как указано в выданном администрацией разрешении на строительство. 

Кроме того, судом апелляционной инстанции установлено, что проектная документация объекта капитального строительства не соответствовала требованиям градостроительного плана в части проектирования объекта на земельном участке при отсутствии на чертеже градостроительного плана места допустимого размещения зданий, строений, сооружений, проектирование и строительство предполагалось за границами выделенного застройщику земельного участка.    

В кассационном производстве дело не рассматривалось, кассационная жалоба департамента была возвращена ФАС ВСО.

 

 

III. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

 

По результатам проведенного обобщения предлагается:

1. Обсудить настоящее обобщение на семинарском занятии в 6-ом судебном составе.

2. Использовать выводы, изложенные в разделе I настоящей справки, при рассмотрении дел, связанных с применением градостроительного законодательства.

3.  Направить в Третий арбитражный апелляционный суд сформулированные в разделе II справки проблемные вопросы.

 

 

Опубликовано: 21.11.2013 10:59 Обновлено: 08.06.2023 13:43