Н.А. Морозова. Распорядительные полномочия сторон в спорах, возникающих из публичных правоотношений

Понятие и содержание распорядительных полномочий сторон спора

Под распорядительными полномочиями (дей­ствиями) сторон в арбитражном процессе тра­диционно понимаются следующие права[1].
Право на отказ от иска, полностью или в части. Это право принадлежит истцу. Под ним понимается предоставленная истцу возмож­ность отказаться от всех своих притязаний к ответчику или от их части, что влечет прекра­щение производства по делу.
Права на изменение предмета или основа­ния иска, на уточнение иска также принад­лежат истцу. Под предметом иска понимает­ся материально-правовое требование истца к ответчику. Применительно к изменению предмета иска в литературе отражены два возможных подхода: изменение способа за­щиты субъективного права или изменение объекта спора[2]. Под основанием иска пони­маются обстоятельства, на которые ссылает­ся истец в подтверждение своих требований. Из таких обстоятельств вытекает правоотно­шение, в рамках которого возник спор. Изме­нение основания иска — это указание на иные обстоятельства. При изменении и осно­вания, и предмета иска нарушается его тож­дество заявленному иску. Возникает, по сути, новый иск, который должен быть заявлен за­ново и рассмотрен в рамках отдельного про­цесса.
Уточнение иска чаще всего связано с коли­чественным изменением предмета иска путем увеличения или уменьшения способов защи­ты. Возможно два проявления уточнения ис­ка: в части избранных способов защиты и в от­ношении объекта требования в рамках одного и того же способа защиты[3].
Право признания иска полностью или в час­ти принадлежит ответчику. Под ним понимает­ся возможность ответчика признать правомер­ность требований истца, согласиться с ними, после чего спор прекращается. Признание ис­ка нельзя путать с признанием факта.
Право на заключение мирового соглашения. Это право принадлежит обеим сторонам и мо­жет быть реализовано только по согласию меж­ду ними. В основе мирового соглашения лежит примирение сторон, основанное на их взаим­ных уступках, выгодное для каждой из них. За­конодательной основой заключения таких со­глашений с процессуальной точки зрения слу­жит ст. 190 АПК РФ.
Правовая природа соглашений по спорам, вытекающим из публичных правоотношений, аналогична природе мировых соглашений[4]. С одной стороны, такие соглашения являются процессуально-значимыми действиями. Они влекут определенные процессуальные по­следствия (прекращение производства по де­лу — ст. 150 АПК РФ). Их заключение проис­ходит под контролем суда (соглашение подле­жит утверждению судом — ч. 4 ст. 139 АПК РФ). Суд должен проверить соглашение на соответ­ствие закону и соблюдение интересов сторон (ст. 141 АПК РФ). В процессуальных отноше­ниях стороны равны и вправе заключать по­добные соглашения.
С другой стороны, соглашение является дого­вором[5]. Но в материально-правовых отноше­ниях, из которых возник спор, стороны нерав­ны, круг их прав и обязанностей определен за­коном и не может произвольно изменяться. Это обстоятельство значительно сужает сферу применения института соглашений в публич­ных спорах и, по мнению некоторых авторов, свидетельствует о невозможности его исполь­зования[6].
При рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений, сторонами спо­ра являются заявитель и ответчик. Между ни­ми распределяются распорядительные полно­мочия.
Согласно ст. 189 АПК РФ, дела, возникаю­щие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по об­щим правилам искового производства, если иное не установлено настоящим Кодексом или другими законами. В отношении распоря­дительных полномочий сторон споров, выте­кающих из публичных правоотношений, иное не предусмотрено. Более того, в отноше­нии права на заключение мирового соглаше­ния прямо указано, что стороны могут ис­пользовать его для урегулирования экономи­ческих споров, вытекающих из публичных правоотношений[7].
Таким образом, стороны публичных споров теоретически вправе использовать все воз­можности, охватываемые понятием «распоря­дительные полномочия». Однако на практике чрезвычайно редко их используют. Это обу­словлено в первую очередь несогласованно­стью норм АПК РФ. Предоставляя право сторо­нам публичных споров использовать распоря­дительные полномочия, законодатель в полной мере не учел специфики рассмотрения таких споров и особенностей материальных правоот­ношений, из которых они возникают.
В рамках данной статьи предпринята попыт­ка проанализировать положения АПК РФ и не­которых других нормативных актов, практику их применения с целью ответить на вопросы: все ли распорядительные полномочия могут быть задействованы сторонами различных ка­тегорий публичных споров, рассматриваемых арбитражными судам, и каковы особенности их реализации?

Распорядительные полномочия сторон в делах о взыскании недоимки и пени

Дела о взыскании обязательных платежей и санкций возбуждаются в арбитражных су­дах на основании заявлений государственных и иных органов, осуществляющих контрольные функции, с требованием о взыскании с лиц, имеющих задолженность по обязательным платежам в бюджеты и внебюджетные фонды, денежных сумм в счет их уплаты и санкций (ч. 2 ст. 212, ч. 1 ст. 213 АПК РФ).
Обязательность таких платежей, их размер и порядок уплаты установлены законом. Нор­мы соответствующих законов являются ос­нованием иска. Кроме того, орган при подаче заявления должен указать сведения о направ­лении требования об уплате платежа в добро­вольном порядке. Платеж в конкретном разме­ре или сумма санкции составляют предмет требований.
Заявитель может отказаться от заявления, т. е. отказаться от идеи взыскания с лица сум­мы платежа или суммы санкции, может из­менить размер взыскиваемой суммы. Пред­ставляется, что все это он вправе сделать, толь­ко если законом не установлена обязанность ответчика платить[8] или размер платежа (санк­ции) по закону определяется в другом разме­ре[9]. Суд обязан проверить соответствие зако­ну нового требования (отказа от него), равно как он был бы обязан проверить прежнее тре­бование и отказать в удовлетворении заявле­ния полностью или в части, если требование не соответствует закону. Таким образом, про­цессуальных препятствий для отказа заявителя от заявления или изменения предмета иска нет. Однако целесообразность подобных действий может быть подвергнута сомнению.
По мнению автора, заявитель не может из­менить основание заявления, т. е. указать иной закон, из которого вытекает обязанность вносить платеж или уплатить санкцию. Данное изменение автоматически повлечет обязан­ность осуществить другой платеж[10]. Это долж­но быть оформлено новым заявлением.
Ответчик может признать иск полностью либо в части. Но суд должен проверить соот­ветствие признаваемых требований закону. Ответчик может ошибаться относительно на­личия у него обязанности платить недоимку или санкцию либо неверно представлять себе ее размер. Иными словами, даже в случае при­знания ответчиком заявления суд все равно рассматривает дело по существу[11]. Тем самым признание заявления ответчиком утрачивает свою привлекательность и для суда, и для сто­рон. Хотя процессуальных препятствий для реализации такого полномочия нет.
Мировое соглашение — взаимное соглаше­ние сторон об урегулировании спора в добро­вольном порядке, основанное на взаимных ус­тупках. Что может предложить ответчик сторо­не, инициировавшей спор? У него либо есть обязанность платить определенные суммы, ли­бо ее нет. Размер обязанности определен зако­ном или иным актом. Ответчик может либо со­гласиться с требованиями заявителя, либо про­должать их отвергать.
Орган, обратившийся с заявлением, не впра­ве ни изменить обязанность против предусмот­ренного законом размера, ни заменить одну обязанность другой. ни даже предоставить от­срочку или рассрочку. Порядок предоставления таковых установлен нормативными актами[12], где четко определен круг субъектов, которым они предоставляются, их основания и процеду­ра. Заявитель может отказаться от заявления полностью, если обязанность ответчика пла­тить не установлена законом; изменить размер опять же на основании закона.
Таким образом, сторонам не о чем заключать мировое соглашение. Их действия могут быть сведены только к признанию заявления, отказу от него или уточнению размера. Это происходит в одностороннем порядке в рамках других процессуальных возможностей.

Распорядительные полномочия сторон в делах об оспаривании нормативных актов

Дела об оспаривании нормативных актов (признании их недействующими) рассматри­ваются арбитражными судами по заявлениям лиц, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затронуты данным актом, по­следний незаконно возлагает на них какие-ли­бо обязанности или создает иные препятствия, и если, по мнению лица, этот акт противоречит акту большей юридической силы (ч. 2 ст. 191, ч. 1 ст. 192 АПК РФ).
Итак, признание акта (или отдельных его по­ложений) недействующим —предмет заявлен­ных требований, а противоречие обжалуемого акта актам большей юридической силы — осно­вание требований. Факт ущемления актом прав лица является условием для обращения в суд.
В подобной ситуации суд может принять од­но из двух решений: нормативный акт законен (соответствует иным актам, имеющим боль­шую юридическую силу) или незаконен. От­дельно суд должен проверить полномочия ор­гана или лица, принявшего оспариваемый нор­мативный правовой акт (ч. 4 ст. 194 АПК РФ). Выход органа за пределы своих полномочий при принятии акта — одно из оснований для признания его незаконным, поскольку акт был принят в противоречие нормативному акту, которым закреплена компетенция данного ор­гана.
Заявитель вправе отказаться от заявления полностью или в части[13], а ответчик вправе его признать. Однако в силу прямого указания ч. 8 ст. 194 АПК РФ «отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлени­ем об оспаривании нормативного правового ак­та, от своего требования, признание требова­ния органом или лицом, которые приняли оспа­риваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу». Иными словами, совершение отказа от заявления (его признание) не влечет прекращения рассмотре­ния дела. Это делает названные действия бесполезными. Таким образом, данные полномо­чия не реализуются в указанных делах.
Здесь, кстати, возникает интересное проти­воречие между нормами АПК РФ. Признание органом заявления не препятствует рассмотре­нию арбитражным судом дела по существу. Вместе с тем «обязанность доказывания соот­ветствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному за­кону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, нали­чия у органа или должностного лица надлежа­щих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших ос­нованием для его принятия, возлагается на ор­ган, должностное лицо, которые приняли акт» (ч. 6 ст. 194 АПК РФ). Получается, что орган признает требование, а суд все равно истребу­ет с него доказательства законности акта. Хотя с точки зрения здравого смысла такая ситуация маловероятна.
Заявитель вправе изменить предмет иска[14], а именно уменьшить или увеличить число ос­париваемых положений в акте. Реализация заявителем этого полномочия может быть це­лесообразна, и для нее нет процессуальных препятствий. Но сторона не вправе, например, предложить изменить формулировку положе­ния акта или толковать его определенным об­разом в целях применения.
Заявитель может изменить основание заяв­ления[15] — указать иные акты, которым проти­воречит оспариваемый акт. Однако суд все равно «не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного пра­вового акта, и проверяет оспариваемое поло­жение в полном объеме» (ч. 5 ст. 194 АПК РФ). Суд будет проверять положения нормативного акта независимо от инициативы заявителя. Значит, можно и не менять основания иска.
Что касается права на заключение мирового соглашения по делам об оспаривании норма­тивных актов, то именно для этой категории дел Верховный Суд РФ указал следующее. От­каз лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращения производства по делу, а признание требования органом или должно­стным лицом, принявшим оспариваемый нор­мативный правовой акт, для суда необязатель­но. Поэтому (учитывая также, что производство по делу об оспаривании нормативного право­вого акта носит публичный характер и резуль­таты его рассмотрения являются обязательны­ми как для лиц, участвующих в рассмотрении дела, так и для лиц, не участвующих в нем) ут­верждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо[16].
Таким образом, в судебной практике сущест­вует два диаметрально противоположных под­хода к обозначенной проблеме. На взгляд авто­ра, следует согласиться с точкой зрения, изло­женной в Постановлении Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48. Действительно, норматив­ный акт (его отдельные положения) либо зако­нен, либо нет. Соответственно, исходя из смыс­ла заявляемых требований по указанным делам невозможно заключение мировых соглашений.

Распорядительные полномочия сторон в делах о привлечении к административной ответственности

С 2002 г. арбитражные суды в Российской Федерации полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Орган, составивший протокол об админист­ративном правонарушении, обращается в ар­битражный суд с заявлением о привлечении лица, в отношении которого ведется производ­ство по делу об административном правонару­шении (ответчика), к административной ответ­ственности (ч. 2 ст. 202 АПК РФ, ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ). Это требование является предме­том заявления. Конкретный вид санкции и ее размер определяет суд. Основанием заявлен­ных требований служит совокупность обстоя­тельств, которые подлежат установлению (ч. 6 ст. 205 АПК РФ, ст. 26.1 КоАП РФ):
1) имелось ли событие административного правонарушения;
2) имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении;
3) есть ли вина лица в совершении правона­рушения;
4) есть ли полномочия на составление прото­кола у административного органа, составивше­го протокол;
5) предусмотрена ли законом административ­ная ответственность за совершение данного правонарушения.
Отсутствие любого из перечисленных об­стоятельств влечет невозможность привлече­ния к ответственности. Кроме того, следует установить, имеются ли основания для привлечения к администра­тивной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол (т. е. нет ли об­стоятельств, исключающих привлечение к ад­министративной ответственности. К таковым относятся: истечение срока для привлечения к ответственности; действие лица в состоянии крайней необходимости или невменяемости; малозначительность деяния; смерть физичес­кого лица, в отношении которого ведется про­изводство; и иные, указанные в ст. 24.5 КоАП РФ. При их наличии привлечение к ответствен­ности также невозможно).
Орган, инициировавший рассмотрение дела о привлечении к административной ответствен­ности (заявитель), может отказаться от заявлен­ных требований[17]. Далее возникает сложная и интересная с точки зрения теории права ситуа­ция. Если арбитражный суд будет считать себя органом правосудия, то при отсутствии ини­циативы по «поддержке обвинения» со сто­роны заявителя суд должен прекратить произ­водство по делу. Если же исходить из основных начал административно-юрисдикционного про­изводства, то функция по «поддержке обвине­ния» переходит от лица, составившего прото­кол, к лицу, рассматривающему дело. В данном случае отказ заявителя от заявления не являет­ся для арбитражного суда обязательным. Суд должен рассмотреть дело по существу.
По мнению автора, исходя из того, что при рассмотрении дел о привлечении к админист­ративной ответственности арбитражный суд — единственный орган, который использует со­стязательную модель рассмотрения дела, в слу­чае отказа заявителя от заявления арбитраж­ный суд прекратит производство по делу.
Основанием иска служит требование о при­влечении к ответственности. В этом смысле заявитель не может изменить требование. Он не вправе требовать привлечения к другому виду ответственности. Конкретную санкцию или ее размер должен определить суд.
Заявитель также не вправе изменить основа­ние иска. Правонарушение либо имело место, либо нет. Лицо его или совершало, или нет. Оно наказуемо по нормам права либо вообще не является противоправным деянием. Или вина лица подтверждается, или при наличии обстоя­тельств, исключающих виновность лица, или ее недоказанности о правонарушении вообще го­ворить не приходится. Орган либо полномочен на составление протокола, либо нет. Возможен только случай уточнения основания иска — до­полнение перечня нарушенных норм при усло­вии, что это не изменит квалификации деяния. Покушение на отношения, защищаемые иными нормами, может дать в результате совокупность правонарушений или вообще другое правонару­шение.
При исследовании распорядительных полно­мочий сторон на изменение основания и пред­мета иска представляет интерес разъяснение, изложенное в п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмот­рении дел об административных правонаруше­ниях».
Если заявление административного органа о привлечении к административной ответствен­ности или протокол об административном пра­вонарушении содержит неправильную квали­фикацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к адми­нистративной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. Суд вправе про­извести переквалификацию — указать иную статью, т. е. изменить основание иска по собст­венной инициативе. Такая возможность дана арбитражному суду только при рассмотрении данной категории дел.
Лицо, в отношении которого ведется произ­водство по делу об административном правона­рушении (терминология КоАП РФ), или ответ­чик (терминология АПК РФ) может признать заявленные требования. Однако к признанию заявления по указанным делам нужно отно­ситься с большой осторожностью.
При привлечении к административной ответ­ственности действует презумпция невиновнос­ти, согласно которой лицо подлежит админист­ративной ответственности лишь за те адми­нистративные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ), и это лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, пре­дусмотренном настоящим Кодексом, и уста­новлена вступившим в законную силу поста­новлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (ч. 2 названной статьи). Приведенным положениям корреспондирует ч. 5 ст. 205 АПК РФ.
По мнению председателя Третьего арбит­ражного апелляционного суда Д. Н. Шошина, «готовность лица понести административную ответственность не должна быть решающим аргументом для арбитражного суда при рас­смотрении соответствующего дела»[18]. В про­тивном случае существует большая вероят­ность несоблюдения принципа презумпции не­виновности.
На взгляд автора, в случае признания ответ­чиком заявления о привлечении его к адми­нистративной ответственности суд должен, руководствуясь ч. 5 ст. 49 АПК РФ, проверить соответствие отказа закону, т.е. наличие всех условий для привлечения к ответственности. Иными словами, суду придется рассмотреть де­ло по существу. В связи с этим признание от­ветчиком иска может и не производиться — процессуальных последствий нет.
Лицо может признать отдельные обстоятель­ства[19], например то, что оно совершило право­нарушение, но при этом говорить, что деяние было безвиновным, или настаивать на иной квалификации. Признание отдельных фактов способно облегчить работу суда по выяснению истинных обстоятельств.
Заключение мирового соглашения по таким делам, по мнению автора, невозможно. Обя­занность понести административную ответст­венность — безусловная обязанность лица, на­ступающая при н 1личии перечисленных выше обстоятельств. Этой обязанности корреспон­дирует «правообязанность»[20] органа привлечь лицо к ответственности. Данная обязанность возникает перед государством, а не перед ор­ганом. Последний не может распоряжаться исполнением подобной обязанности: отменять ее обязательность или заменять на какую-либо иную.
Предоставление отсрочек и рассрочек при исполнении отдельных видов наказаний отно­сится к компетенции органа, рассматриваю­щего дело (в нашем случае — арбитражного суда), основания и порядок их предоставле­ния определены законом (глава 31 КоАП РФ). Органу нечего предложить ответчику в качест­ве уступок при заключении мирового согла­шения. Единственный случай, когда орган мог бы что-то предпринять в интересах лица, со­вершившего правонарушение, — принятие органом на себя обязанности по разъяснению правонарушителю положений закона, незна­ние или неверное понимание которых приве­ло к совершению правонарушения. Однако неясно, насколько подобная ситуация требует заключения мирового соглашения. Отвечать на вопросы хозяйствующих субъектов — не­сомненная обязанность уполномоченных ор­ганов.
Ответчик дополнительно к обязанности по­нести административную ответственность мо­жет принять на себя связанные с ней обязанно­сти: возместить причиненный вред, провести профилактику аналогичных нарушений в своих структурных подразделениях и т. д. Возмож­но, такие дополнительные обязанности могли бы стать основой для заключения соглашений. Правда, расширяется круг обстоятельств, кото­рые должен исследовать суд при проверке соот­ветствия соглашения закону, по сравнению с обстоятельствами, необходимыми для привле­чения к ответственности. Например, придется исследовать вопрос о наличии вреда и его разме­ре. Неясно, возможно ли это в процессе по при­влечению к административной ответственности в арбитражном суде. Статья 4.7 КоАП РФ допус­кает подобную возможность, но автору не уда­лось найти ни одного такого случая в практике.
Обнаружив гипотетическую возможность для заключения мировых соглашений по рас­сматриваемым делам, проанализируем процес­суальные вопросы, возникающие при реализа­ции сторонами данного распорядительного полномочия. Заключение мирового соглашения оформляется определением, которое исполня­ется добровольно. Однако административ­ная ответственность не может быть понесена добровольно. Одним из ее необходимых осно­ваний (процессуальным) является акт уполно­моченного органа о привлечении к ответствен­ности. Следовательно, уплата штрафа или кон­фискация становятся возможными только при выдаче исполнительного листа.
В связи с этим, во-первых, заключение сторо­нами мирового соглашения утрачивает смысл; во-вторых, встает вопрос о сроках обращения исполнительного листа к исполнению. Должно ли это произойти в течение одного года, как в случае с судебным актом по делу об админист­ративном правонарушении (ч. 7 ст. 21 Федераль­ного закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об испол­нительном производстве»)? Но, строго говоря, исполнительный лист судебным актом не явля­ется, он выдается на основании судебного акта. Либо исполнительный лист должен быть предъ­явлен к исполнению в течение трех лет в соот­ветствии с ч. 1 ст. 21 названного Закона? Но тог­да возникает противоречие со ст. 31.9 КоАП РФ, где закреплен годичный срок для исполнения наказаний.
Указанные процессуальные сложности в со­вокупности приводят к выводу о невозможно­сти заключения мировых соглашений в спорах о привлечении к административной ответст­венности, рассматриваемых в арбитражных судах[21].

Распорядительные полномочия сторон в делах об оспаривании актов, решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц
Заявителем по таким делам выступает не­властный субъект административного права, т. е. лицо или организация, в отношении кото­рых органом реализованы принадлежащие ему властные полномочия, выразившиеся в совершении следующих юридически значи­мых действий[22]:
1) принятие акта. Имеется в виду принятие индивидуального акта. В науке администра­тивного права он традиционно противопостав­ляется акту нормативному, оспаривание кото­рого рассматривалось выше. В ненормативном акте орган исполнительной власти в результате правоприменения определил права и обязан­ности лица, возложил на него обязанности, как полагает лицо, неправомерно;
2) в качестве разновидности названного ак­та может выступать постановление органа ад­министративной юрисдикции о привлечении к административной ответственности;
3) принятие решения. В отличие от ненорма­тивного акта, который издается в строго опре­деленных законом случаях и форме, все про­чие письменные волеизъявления органа входят в категорию «решения»;
4) совершение действий, которые по своей сути порождают те же последствия, что и не­нормативный акт (решение), но не имели пись­менного (документального) выражения.
В качестве предмета обжалования может вы­ступать и бездействие, т. е. отсутствие дейст­вий (в том числе по принятию акта или вынесе­нию решения) в ситуациях, когда обязатель­ность их совершения предписана законом.
Предметом требований являются: призна­ние недействительными ненормативных пра­вовых актов; признание незаконными реше­ний и действий (бездействия) органов и лиц; оспаривание решений административных ор­ганов о привлечении к административной от­ветственности.
Основания требований едины для всех дел данной категории. Это совокупность следую­щих обстоятельств: несоответствие акта (ре­шения, действия, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту (как ва­риант — несоответствие отсутствия действий по их принятию или совершению) и наруше­ние тем самым прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 4 ст. 200 АПК РФ). Применительно к актам о привлече­нии к ответственности нарушение выражает­ся в возложении обязанности понести адми­нистративную ответственность.
Заявитель вправе отказаться от заявления полностью или в части. В случае соответствия закону такой отказ будет принят судом.
Изменение предмета требования, на взгляд автора, невозможно. Сторона либо просит признать акт недействительным, решение или действия (бездействие) незаконными, отме­нить постановление о привлечении к ответст­венности, либо нет.
Заявитель, думается, вправе изменить ос­нования заявления в смысле их уточнения. Он может указать дополнительно права, кото­рые ущемляются, привести дополнительные ссылки на нормы, которым не соответствует оспариваемый акт, решение, действие (без­действие).
Ответчик — орган, принявший акт, реше­ние, совершивший действие или допустив­ший бездействие, вправе признать требова­ния. Согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ, обязан­ность доказывания соответствия оспаривае­мого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, за­конности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездей­ствия), наличия у органа или лица надлежа­щих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоя­тельств, послуживших основанием для при­нятия оспариваемого акта, решения, совер­шения оспариваемых действий (бездейст­вия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили дейст­вия (бездействие).
Если орган признает требования, это его право. Суд не обязан проверять что-либо по своей инициативе. Суд проявляет инициативу по сбору доказательств, только если орган от­казывается от доказывания правомерности своих действий, решений, актов, но при этом не признает их неправомерности (ч. 6 ст. 200 АПК РФ).

Возможность заключения мирового согла­шения между сторонами по делам такого рода признается в первую очередь судебной прак­тикой. Например, соглашения были заключе­ны по делам:

- об обжаловании действий государственно­го органа при проведении проверки и ее резуль­татов[23];

- о признании недействительной государст­венной регистрации юридического лица (акта о регистрации)[24];

- о признании недействительными решения и предписания государственного органа о на­рушении законодательства[25];

- об оспаривании отказа в регистрации юри­дического лица[26], а также в некоторых иных случаях[27].

Не все судебные акты, которыми были утверж­дены соглашения, были оставлены в силе выше­стоящими судебными инстанциями. Не всегда можно согласиться с возможностью урегулиро­вания подобного дела с помощью мирового со­глашения или с отдельными условиями таких соглашений. Тем не менее именно по указан­ной категории дел предпринимаются попытки заключить мировые соглашения, изредка они даже заключаются.
Это свидетельствует о значимости и востре­бованности данной возможности. Здесь неиз­бежно возникают вопросы о предмете согла­шений, о пределах полномочий органов власти и их должностных лиц на заключение соглаше­ний по такого рода делам. В рамках настоящей статьи ответить на поставленные вопросы за­труднительно, они должны составлять предмет отдельного исследования. Обозначим лишь не­которые общие моменты, касающиеся заклю­чения подобных соглашений.
Безусловно, судам надлежит очень вниматель­но проверять соглашения на предмет соответст­вия материальным и процессуальным законам. Следует согласиться с утверждением, что «обя­занности в сфере государственного управления не могут быть предметом торга»28. Значит, пред­метом таких соглашений могут быть только ка­кие-либо сопутствующие обязательства или в ряде случаев порядок исполнения обязанностей.
Кроме того, как совершенно справедливо указал Пленум ВАС РФ в п. 17 Постановления от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, свя­занных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федера­ции», «арбитражным судам необходимо исхо­дить из того, что государственные и иные орга­ны, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, пре­доставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность».
В принципе, согласно общей теории адми­нистративного права, метод властных предпи­саний — далеко не единственный метод госу­дарственного управления, и возможность ор­ганов государственного управления вступать в горизонтальные правоотношения с подвласт­ными им субъектами не требует специального закрепления. Однако при этом органы не могут заключать соглашения по вопросам, не отне­сенным к их ведению, или использовать ресур­сы, не находящиеся в их распоряжении. Такие соглашения являются ничтожными. Как был бы ничтожным и принимаемый органом акт по вопросам, не входящим в его компетенцию.
Органы не могут также заключать соглашения, касающиеся прав и обязанностей третьих лиц.
Все подобные соглашения должны заклю­чаться в интересах государства (общества или его части), а не самого органа, и уж тем более не в интересах его должностных лиц. При этом третьи лица могут получать выгоду от исполне­ния заключенного соглашения.
Заключение таких соглашений возможно лишь в том случае, если материальное право допускает варианты в регулировании спорного правоотношения, т. е. прямо не запрещает от­ступления от установленного им порядка (не­возможность уменьшения суммы налогов; от­ступления от санитарно-эпидемиологических норм и правил; освобождения от администра­тивной ответственности). Это могут быть нор­мы как административного, так и других отрас­лей публичного права — финансового, тамо­женного, экологического, земельного и проч.
Данные соглашения, как и любой договор, должны быть эквивалентными. Однако это не означает, что полученное по таким соглашени­ям обязательно должно представлять собой ма­териальные ценности.

Опубликовано в журнале "Арбитражная практика" № 9 2008 г.

Опубликовано: 10.07.2012 17:06 Обновлено: 10.07.2012 17:06